دولت با جیب محدود به استقبال ۱۴۰۶ می‌رود
اقتصادگردان- بودجه سالانه دولت را می‌توان مهم‌ترین سند سیاست‌گذاری اقتصادی کشور دانست؛ سندی که علاوه بر تعیین میزان درآمدها و هزینه‌های عمومی، جهت‌گیری دولت در حوزه‌هایی همچون تولید، اشتغال، سرمایه‌گذاری، حمایت‌های اجتماعی و کنترل تورم را نیز مشخص می‌کند. از این منظر بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۶ که از سوی مسعود پزشکیان رئیس‌جمهور به اعضای هیئت دولت و دستگاه‌های اجرایی ابلاغ شده تصویری از اولویت‌های اقتصادی دولت چهاردهم در سال آینده ارائه می‌دهد.
بررسی مفاد این بخشنامه نشان می‌دهد دولت برای سال ۱۴۰۶ با مجموعه‌ای از محدودیت‌ها و چالش‌های اقتصادی مواجه است؛ از یک سو آثار شوک‌های ناشی از جنگ، تحریم‌ها و محدودیت‌های تجاری و مالی بر اقتصاد کشور سایه انداخته و از سوی دیگر، مشکلات ساختاری همچون تورم مزمن، ناترازی انرژی، کاهش سرمایه‌گذاری و فرسایش ظرفیت‌های تولیدی همچنان پابرجاست.
در چنین شرایطی دولت سه محور «ثبات، تاب‌آوری و بازسازی» را به‌عنوان جهت‌گیری اصلی سیاست‌های اقتصادی و مالی سال آینده تعیین کرده است؛ سه محوری که قرار است مبنای تنظیم پیشنهادهای بودجه‌ای دستگاه‌های اجرایی قرار گیرد.
عبور از مدیریت بحران به سمت بازسازی اقتصاد
یکی از نکات قابل توجه در بخشنامه جدید، تأکید بر این موضوع است که مسئله اقتصاد ایران صرفاً عبور از شوک‌های کوتاه‌مدت نیست، بلکه جلوگیری از تبدیل فشارهای موقت به آسیب‌های پایدار اهمیت بیشتری دارد.
در واقع دولت معتقد است تداوم محدودیت‌های اقتصادی در صورت نبود سرمایه‌گذاری کافی می‌تواند به تدریج ظرفیت تولید، اشتغال و توان اقتصادی کشور را تضعیف کند. به همین دلیل، در تدوین بودجه سال آینده، علاوه بر مدیریت شرایط جاری، احیای ظرفیت‌های آسیب‌دیده، حفظ اشتغال موجود و تقویت سرمایه‌گذاری به‌ویژه در زیرساخت‌های انرژی مورد توجه قرار گرفته است.
در این چارچوب دولت دو سناریوی اصلی را برای اقتصاد سال ۱۴۰۶ در نظر گرفته است؛ نخست تداوم شرایط موجود و استمرار محدودیت‌های تحریمی، تجاری و منطقه‌ای و دوم بهبود نسبی شرایط داخلی و خارجی، کاهش محدودیت‌های مالی و تجاری و افزایش دسترسی به منابع ارزی.
این تفکیک سناریویی از آن جهت اهمیت دارد که منابع و مصارف دولت در سال آینده تا حد زیادی به تحولات اقتصادی و سیاسی وابسته خواهد بود. در سناریوی نخست، سیاست مالی دولت بر استفاده هدفمند از منابع محدود، جلوگیری از فرسایش بیشتر ظرفیت‌های اقتصادی و اولویت‌بندی سرمایه‌گذاری‌ها متمرکز می‌شود؛ اما در صورت بهبود شرایط، امکان افزایش سرمایه‌گذاری و بازگشت تدریجی فعالیت‌های اقتصادی به مسیر رشد فراهم خواهد شد.
مهار تورم و ناترازی انرژی در اولویت
یکی از مهم‌ترین محورهای بخشنامه بودجه ۱۴۰۶، مهار تورم و کنترل ناترازی‌های اقتصادی به‌ویژه در حوزه انرژی است. در سال‌های اخیر، تورم بالا به یکی از چالش‌های اصلی اقتصاد ایران تبدیل شده و آثار شوک‌های اقتصادی و محدودیت‌های خارجی نیز بر شدت آن افزوده است. در بخشنامه جدید تأکید شده که مهار تورم صرفاً با کنترل تقاضا امکان‌پذیر نیست و باید همزمان به عوامل سمت عرضه، انتظارات تورمی و نحوه تأمین مالی دولت نیز توجه شود.
از این منظر، نحوه تأمین کسری بودجه و جلوگیری از ایجاد تعهدات مالی جدید اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند؛ چراکه هرگونه افزایش هزینه‌های دولت بدون پیش‌بینی منابع پایدار می‌تواند به تشدید کسری بودجه و در نهایت افزایش فشارهای تورمی منجر شود.
در کنار تورم، ناترازی انرژی نیز به‌عنوان یکی از محدودیت‌های ساختاری اقتصاد مورد توجه قرار گرفته است. بر اساس بخشنامه، دستگاه‌های اجرایی باید برنامه‌های خود را در راستای بهینه‌سازی مصرف، کاهش شدت انرژی، اصلاح الگوی مصرف، مدیریت تقاضا و افزایش بهره‌وری تنظیم کنند.
این موضوع نشان می‌دهد دولت قصد دارد در بودجه سال آینده، مدیریت انرژی را از یک موضوع صرفاً بخشی به یکی از محورهای سیاست‌گذاری مالی و اقتصادی تبدیل کند؛ چراکه ناترازی انرژی علاوه بر تحمیل هزینه به دولت، مستقیماً بر تولید، اشتغال و سرمایه‌گذاری اثر می‌گذارد.
پایان دوران بودجه‌خواهی دستگاه‌ها
یکی دیگر از بخش‌های مهم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۶، تأکید بر انضباط مالی و بازنگری در هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی است.
بر این اساس، دستگاه‌ها پیش از ارائه پیشنهاد برای افزایش اعتبارات باید ساختار هزینه‌های خود را بازبینی کرده و فعالیت‌ها و هزینه‌های کم‌اولویت، کم‌اثر، موازی و فاقد توجیه کافی را شناسایی کنند. همچنین ایجاد ردیف، برنامه یا فعالیت جدید باید پس از بازنگری در اولویت‌های موجود و در چارچوب سقف‌های مالی دولت انجام شود.
به بیان دیگر، دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند صرفاً با ارائه فهرستی از نیازهای مالی، خواستار افزایش بودجه شوند، بلکه باید مشخص کنند منابع درخواستی چه اثری بر عملکرد و تحقق اهداف اقتصادی و اجتماعی دولت خواهد داشت.
این رویکرد در شرایطی اهمیت دارد که بخش قابل توجهی از منابع عمومی کشور صرف هزینه‌های جاری و تعهدات مستمر دولت می‌شود و در نتیجه، فضای مالی محدودی برای سرمایه‌گذاری‌های جدید باقی می‌ماند. از همین رو، دولت در بخشنامه جدید بر محدود کردن تعهدات مالی جدید و تأمین هزینه‌های تازه از محل حذف، کاهش یا بازتخصیص هزینه‌های کم‌اثر موجود تأکید کرده است.
طرح‌های نیمه‌تمام در صف اول اعتبارات
در بخش اعتبارات عمرانی نیز دولت قصد دارد رویکرد متفاوتی را نسبت به ایجاد و تأمین مالی طرح‌های جدید دنبال کند.
بر اساس بخشنامه، اولویت تخصیص منابع باید با طرح‌هایی باشد که از پیشرفت فیزیکی و مالی بیشتری برخوردارند و امکان بهره‌برداری از آنها در کوتاه‌مدت وجود دارد. همچنین طرح‌هایی که نقش مؤثری در افزایش تولید، اشتغال، بهره‌وری و رفع گلوگاه‌های زیرساختی دارند، باید در اولویت قرار گیرند.
این در حالی است که پراکنده‌سازی منابع میان تعداد زیادی از پروژه‌ها و آغاز طرح‌های جدید بدون توجه به ظرفیت مالی دولت، یکی از مشکلات مزمن نظام بودجه‌ریزی کشور بوده است.
در واقع، تأکید بر تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام به جای آغاز پروژه‌های جدید می‌تواند به افزایش بهره‌وری اعتبارات عمرانی و جلوگیری از انباشت پروژه‌هایی منجر شود که سال‌ها در انتظار تأمین اعتبار باقی می‌مانند.
البته تحقق این هدف به میزان منابع قابل تخصیص و پایبندی دستگاه‌های اجرایی به اولویت‌بندی پروژه‌ها بستگی دارد؛ چراکه صرف درج این الزام در بخشنامه بودجه، تضمینی برای پایان دادن به روند طولانی اجرای طرح‌های عمرانی نیست.
اتکای بیشتر به مالیات و مشارکت بخش خصوصی
در بخش درآمدهای بودجه نیز نشانه‌هایی از تلاش دولت برای کاهش وابستگی به منابع ناپایدار و تقویت درآمدهای پایدار دیده می‌شود. بر اساس بخشنامه، افزایش درآمدهای مالیاتی از طریق گسترش پایه‌های مالیاتی، کاهش فرار و اجتناب مالیاتی، ارتقای نظام شناسایی و وصول مالیات و بازنگری در معافیت‌ها و ترجیحات غیرضروری دنبال خواهد شد.
با این حال، در همین بخش بر پرهیز از افزایش فشار مالیاتی بر فعالیت‌های مولد و بنگاه‌های آسیب‌دیده از جنگ تأکید شده است؛ موضوعی که نشان می‌دهد دولت در تلاش است میان افزایش درآمدهای مالیاتی و حفظ توان فعالیت اقتصادی بنگاه‌ها تعادل برقرار کند.
در کنار مالیات، استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و منابع غیردولتی برای تأمین مالی پروژه‌های عمرانی نیز مورد تأکید قرار گرفته است.
بر این اساس، دستگاه‌های اجرایی باید امکان استفاده از روش‌های تأمین مالی ترکیبی و مشارکت عمومی و خصوصی را بررسی کنند و منابع عمومی تا حد امکان به‌عنوان اهرمی برای جذب سرمایه‌های غیردولتی به کار گرفته شود. این سیاست در صورت اجرای صحیح می‌تواند بخشی از بار تأمین مالی زیرساخت‌ها را از دوش دولت بردارد؛ هرچند موفقیت آن مستلزم ایجاد فضای قابل پیش‌بینی برای سرمایه‌گذاران، تضمین بازده اقتصادی پروژه‌ها و کاهش ریسک مشارکت بخش خصوصی است.
بودجه‌ریزی عملکردمحور، وعده‌ای برای اصلاح نظام تخصیص منابع
یکی دیگر از محورهای مهم بخشنامه، حرکت به سمت بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است؛ موضوعی که سال‌هاست در اسناد بالادستی و برنامه‌های اصلاح نظام اداری و مالی کشور مطرح شده، اما اجرای کامل آن با چالش‌هایی همراه بوده است.
بر اساس بخشنامه جدید، وزارتخانه‌های بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری و تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف شده‌اند برنامه‌های راهبردی سه‌ساله خود را در چارچوب شاخص‌های عملکردی مورد توافق با سازمان برنامه و بودجه تدوین کنند.
در این رویکرد، تخصیص اعتبار باید بیش از گذشته به میزان تحقق اهداف و عملکرد دستگاه‌ها وابسته باشد؛ به این معنا که صرف هزینه‌کرد اعتبارات، به‌تنهایی نمی‌تواند معیار ارزیابی عملکرد یک دستگاه محسوب شود.
همچنین تمامی دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند در سال ۱۴۰۶ پرداخت اعتبارات به ذی‌نفع نهایی را از طریق سکوی یکپارچه مالی دولت اجرا کنند؛ اقدامی که با هدف افزایش شفافیت جریان منابع، امکان ردیابی هزینه‌ها و جلوگیری از انحراف اعتبارات پیش‌بینی شده است.
از مولدسازی دارایی‌ها تا افزایش سهم استان‌ها
در بخش دیگری از این بخشنامه، بر شناسایی و بهره‌برداری اقتصادی از دارایی‌های دولت تأکید شده است. دستگاه‌های اجرایی موظفند دارایی‌های عمومی خود را شناسایی و ساماندهی کرده و از ظرفیت‌هایی همچون واگذاری اموال مازاد، مولدسازی، اجاره و مشارکت با بخش خصوصی برای افزایش بهره‌وری آنها استفاده کنند.
همچنین استقرار نظام نوین درآمد و هزینه استان‌ها و تقویت درآمدهای پایدار استانی از دیگر موضوعات مورد توجه در بودجه سال آینده است. بر این اساس، سازمان برنامه و بودجه باید سازوکارهایی را برای تفکیک وظایف ملی و استانی، تقویت درآمدهای پایدار استان‌ها و بازگشت نظام‌مند بخشی از درآمدهای مازاد وصولی به استان‌ها فراهم کند. این سیاست می‌تواند در صورت اجرای مناسب، زمینه افزایش انگیزه استان‌ها برای شناسایی ظرفیت‌های اقتصادی و ارتقای نقش مدیریت‌های استانی در تخصیص منابع را فراهم کند.
آزمون تحقق انضباط مالی
در مجموع بخشنامه تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال ۱۴۰۶ را می‌توان نشانه‌ای از تلاش دولت برای تغییر رویکرد بودجه‌ریزی از افزایش اعتبارات و گسترش هزینه‌ها به سمت مدیریت منابع، کنترل تعهدات، افزایش بهره‌وری و اولویت‌بندی سرمایه‌گذاری‌ها دانست.
با این حال آنچه در نهایت اهمیت دارد، فاصله میان سیاست‌های اعلام‌شده و عملکرد واقعی بودجه است. طی سال‌های گذشته نیز موضوعاتی همچون بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، کاهش هزینه‌های غیرضروری، تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام، مولدسازی دارایی‌ها و کاهش وابستگی به نفت در اسناد بودجه‌ای مورد تأکید قرار گرفته‌اند، اما اجرای کامل آنها با موانع متعددی روبه‌رو بوده است.
از سوی دیگر، تحقق اهداف بودجه سال آینده به متغیرهایی همچون وضعیت درآمدهای نفتی، میزان دسترسی به منابع ارزی، شرایط تجارت خارجی، وضعیت تورم و توان دولت برای تأمین مالی هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر وابسته خواهد بود.
با این اوصاف بودجه ۱۴۰۶ را باید آزمونی برای سنجش توان دولت در تبدیل سیاست‌های انضباط مالی به اقدامات عملی دانست؛ آزمونی که نتیجه آن نه صرفاً در ارقام درآمد و هزینه، بلکه در میزان حفظ قدرت خرید خانوارها، پایداری اشتغال، احیای ظرفیت تولید و بهبود سرمایه‌گذاری در اقتصاد کشور نمایان خواهد شد.
