ضرورت بررسي دلايل و اجزاي رشد بدهي دولت به بانك ها و راهكار آن

اقتصاد گردان – محسن شمشيري: كارشناسان بانكي و سهامداران بانك ها نيز انتظار دارند كه در وضعيت كنوني كه صورت هاي مالي جديد بانك ها حكايت از زيان دهي تعدادي از بانك ها دارد، وضعيت بدهي دولت به بانك ها و اجزاي ژان و دلايل رشد آن مشخص شود كه تا چه زمان قرار است رشد بالا داشته باشد و چه زمان شروع به كاهش خواهد كرد وچه زمان مي توان ثبات در وضعيت بانكها و حداقل تثبيت بدهي دولت به بانك ها را انتظار داشت و چه راهكاري براي جلوگيري از رشد بالاي بدهي دولت به بانك ها بايد مورد توجه قرار گيرد؟ 

بانك مركزي، در پاسخ به گزارش هاي  برخی رسانه ها كه با استخراج برخی آمارها از  گزارش نماگرهای  پاييز 95  مطرح كرده اند که «بدهی دولت به بانک مرکزی در۴ سال اخیر 170 درصد افزایش یافته است» در تحليل خود، به دلايل رشد اسمي بدهي هاي دولت در چهارسال اخير اشاره كرده و نتيجه گرفته كه بخش عمده اي از اين رشد بدهي ها به خاطر عملكرد دولت احمدي نژاد بوده كه هرسال به خاطر سود آن روبه افزايش است. همچنين بخشي از اين رشد بدهي ها ربطي به عملكرد مالي، بودجه اي و مخارج دولت ندارد بلكه به خاطر رويكرد حسابداري و تغييرات ارقام حاصل از رشد تنخواه گردان و اسناد به تعهد دولت رخ داده  و به معناي بي انضباطي مالي دولت نيست. 

بانك مركزي در تحليل خود به ريز بدهي بخش دولتي به بانك مركزي و به خصوص بدهي دولت به بانك مركزي اشاره كرده و دلايل قانع كننده اي براي اثبات انضباط مالي در دولت يازدهم ارائه كرده  و در مورد بدهي دولت به بانك ها نيز آن را حاصل از عملكرد دولت هاي نهم و دهم ورسوب بدهي دولت به بانك ها بابت اوراق مشاركت و طرح مسكن مهر و ساير تزريق ها و تسهيلات قبل از سال 92 اعلام كرده است، اما نگاهي به  ارقام بدهي دولت و پايه پولي نشان مي دهد كه اگرچه رشد پايه پولي در سال هاي 92 تا 95 كاهش يافته و از رقم 27 درصدي سال 91 و 21 درصدي سال 92 به خاطر انضباط مالي دولت به 10 درصد در سال 93 و 16 درصد در سال 94 و 11 درصد در سال 95 كاهش يافته، اما ارقام رشد بدهي بخش دولتي به سيستم بانكي و به خصوص بدهي دولت به بانك ها با نوسان قابل توجه و رشد بالايي برخوردار بوده كه مشخص نيست آيا همه اين رشد بدهي دولت به بانك ها حاصل از جرائم و سود بدهي دولت بابت مسكن مهر واوراق مشاركت و... بوده است يا دولت بابت طرح هاي مختلف خود در سال هاي اخير از جمله طرح خريد تضميني گندم، طرح هاي عمراني و... به بانك ها بدهكار شده است ؟

لذا ضروري است كه سازمان برنامه و بودجه، سيستم بانكي كشور و ازجمله بانك مركزي و يا شوراي هماهنگي بانك هاي دولتي و كانون بانك هاي خصوصي، به ريز بدهي دولت به بانك ها اشاره كنند تا مشخص شود كه چه بخشي از اين رشد بدهي ها بابت تعهدات و جرائم و سود بدهي دولت قبل از سال 92 بوده و چه بخشي به خاطر عملكرد دولت در چهارسال اخير رخ داده است. 

اگرچه بانك مركزي اشاره كرده كه بخش عمده بدهي دولت به بانك ها به خاطر عملكرد قبل از سال 92 بوده اما لازم است كه به صورت شفاف و جزئي تر به اجزاي بدهي دولت به بانك ها اشاره شود. زيرا رشد اين سرفصل عمده بدهي دولت كه از 56 هزار ميليارد تومان در سال 91 به 146 هزار ميليارد تومان در بهمن سال 95 رسيده و رشد هاي بالاي 28، 38، 18 و 21 درصدي داشته و ارقام رشد آن متفاوت بوده به يكي از نگراني هاي عمده بانك ها تبديل شده و بخش عمده اي از منابع بانك ها را قفل كرده است. 

كارشناسان بانكي و سهامداران بانك ها نيز انتظار دارند كه در وضعيت كنوني كه صورت هاي مالي جديد بانك ها حكايت از زيان دهي تعدادي از بانك ها دارد، وضعيت بدهي دولت به بانك ها و اجزاي ژان و دلايل رشد آن مشخص شود كه تا چه زمان قرار است رشد بالا داشته باشد و چه زمان شروع به كاهش خواهد كرد وچه زمان مي توان ثبات در وضعيت بانكها و حداقل تثبيت بدهي دولت به بانك ها را انتظار داشت و چه راهكاري براي جلوگيري از رشد بالاي بدهي دولت به بانك ها بايد مورد توجه قرار گيرد؟ 

 بانك مركزي يكي از دلايل عمده رشد بدهي دولت به بانك ها را حاصل از عملكرد دولت احمدي نژاد معرفي كرده كه با رشد پايه پولي و بدهي دولت به بانك مسكن در طرح مسكن مهر و يا تزريق نقدينگي به شكل هاي ديگر با استفاده از منابع بانك ها، بدهي دولت را افزايش داده و در نتيجه به خاطر سود اين بدهي ها، هرسال برحجم بدهي هاي قبلي افزوده مي شود، در حالي كه اين رشد ارقام ربطي به عملكرد دولت روحاني در چهارسال اخير ندارد. 

البته بانك مركزي به  اجزا و ريز بدهي دولت به بانك ها كه رقم عمده بدهي بخش دولتي به سيستم بانكي را تشكيل مي دهد اشاره اي نكرده و مشخص نيست كه از خرداد 92 تا پايان سال 95،  ميزان بدهي دولت به بانك ها دقيقا چقدر تغيير كرده و چه بخشي حاصل از سود بدهي قبل از سال 92 دولت بابت مسكن مهر يا تزريق منابع به طرح ها، يا اوراق مشاركت و... بوده است و چه بخشي از اين بدهي به خاطر عملكرد دولت يازدهم در سال هاي اخير ايجاد شده است. 

اما بانك مركزي در توضيح بدهي بخش دولتي به بانك مركزي، توضيحات دقيق تري را اعلام كرده و آورده است: تحولات اجزاي بدهي دولت به شبکه بانکي و بانک مرکزي و کنکاش در اجزاي تشکيل‌دهنده آنها در دوره 44 ماهه منتهي به بهمن 1395 نشان مي‌دهد که اولاً بخش عمده‌اي از تغييرات بدهي دولت به سيستم بانکي ريشه در عملکرد دولتهاي نهم و دهم داشته و دولت يازدهم هيچ گونه‌ بي‌انضباطي در اين زمينه نداشته است. ثانياً بخش قابل توجهي از افزايش بدهي دولت به بانک مرکزي عمدتاً رويکردي حسابداري حاصل از رشد ارقام اسناد به تعهد دولت و انتشار اسكناس و تنخواه گردان خزانه است که به هيچ عنوان به معني استقراض دولت از بانک مرکزي محسوب نشده و واجد آثار پولي بر پايه پولي نخواهد بود.

همچنين با توجه به مستندات قانوني موجود در زمينه استفاده دولتها از حساب تنخواه‌گردان خزانه و الزام قانوني آنها به تسويه آن در پايان سال، همه دولت‌ها ميزان استفاده از حساب تنخواه‌گردان خزانه را در پايان سال تسويه مي‌کنند و از اين رو مقايسه ارقام بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي (بطور خاص بدهي دولت به بانک مرکزي) در ماه‌هاي مياني سال با ارقام پايان سال نيز نمي‌تواند ملاک مناسبي براي ارزيابي رفتار مالي دولت تلقي شود.لذا رقم بدهي حاصل از تنخواه گردان قاعدتا بايد در پايان سال و بعد از تسويه كامل بدهي، مورد ارزيابي قرار گيرد. 

بانک مرکزی بارها در این خصوص با تشریح کامل موضوع به ابهامات و برخی شبهات پاسخ داده است و از جمله به اين نكته اشاره كرده كه  کل تغيير در مانده بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي در يک دوره 44 ماهه (خرداد 1392 تا بهمن 1395) حدود  111 هزار ميليارد تومان است که از اين ميزان، 77.2 درصد ( 86 هزار ميليارد تومان) مربوط به افزايش بدهي بخش دولتي به شبکه بانکي و 22.8 درصد (25.43 هزار ميليارد تومان) مربوط به افزايش بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي بوده است.

 هر چند که بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي نيز افزايش قابل توجهي داشته ليکن دليل عمده افزايش بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي را بايد در افزايش قابل توجه بدهي اين بخش به شبکه بانکي جستجو کرد. 

افزايش بدهي بخش دولتي به شبکه بانکي به عنوان نمادي از سلطه مالي دولت واقعيتي انکارناپذير است؛ ليکن نسبت دادن اين افزايش به عملکرد دولت يازدهم بدون توجه به پويايي‌ها و دلايل تغيير بدهي بخش دولتي به بانکها، نوعي استفاده غيرحرفه‌اي از آمار است 

سهم بالاي بدهي دولت به بانك ها 

 بررسي دلايل و ريشه‌هاي رشد بدهي بخش دولتي به سيستم بانکي نشان مي‌دهد که عمده افزايش متغير مزبور از نتايج روشن سلطه مالي دولت‌هاي نهم و دهم بر شبکه بانکي بوده است. بدهي بخش دولتي به شبکه بانکي به دو بخش بدهي دولت و شرکتهاي دولتي طبقه‌بندي مي‌شود. بررسي اجزاي بدهي دولت به بانکها نيز نشان مي‌دهد که مهمترين جزء اين بدهي، سرفصل مطالبات بانکها از دولت است که علي‌رغم عدم اعطاي تسهيلات جديد به دولت، همواره در حال افزايش بوده است.

 بنابراين ضروري است که ابتدا اجزاي سرفصل مطالبات از دولت شناسايي شده و عملکرد دولت‌هاي مختلف مورد بررسي قرار گيرد. بنا به اصول و تعاريف حسابداري اعلام شده به بانکها،‌ سرفصل مطالبات از دولت، سرفصل جامعي است که علاوه بر بدهي‌هاي مستقيم دولت، شامل آن بخش از مطالبات بانکها از بخش‌هاي دولتي و غيردولتي است که از سوي دولت تضمين شده ولي در زمان مقرر تاديه نشده‌اند. 

رسوب حجم بالايي از اوراق مشارکت دولتي (که زمان انتشار آنها عمدتاً به قبل از سال 1392 بر مي‌گردد) و بدهي بسيار بالاي دولت به بانک مسکن بابت سود تعهد شده دولت در زمينه طرح مسکن مهر از جمله موارد بسيار مهمي هستند که بخش قابل توجهي از مانده و تغيير در مانده سرفصل مطالبات بانکها از دولت را توضيح مي‌دهند. علاوه بر رسوب اوراق مشارکت و بدهي دولت بابت طرح مسکن مهر، بخش قابل توجه ديگري از سرفصل مطالبات از دولت شامل اصل و سود تعهدات و تضمين‌هايي است که دولت‌هاي مختلف (بويژه دولت‌هاي نهم و دهم) در قبال تسهيلات متعدد نسبت به بانکها ارائه داده و بانکها نيز به محض سررسيد و عدم تأديه آن توسط اشخاص حقيقي و حقوقي گيرنده تسهيلات، مرتباً مبالغ اصل و سود آن را در حساب سرفصل مطالبات از دولت ثبت مي‌کنند. 

بديهي است بخشي از افزايش بدهي دولت به بانکها نيز ناظر بر جرايم (وجه التزام) تسهيلات پيش‌گفته است که بصورت مستمر در سرفصل مطالبات از دولت انباشت مي‌شود. بنابراين، مشاهده مي‌شود که عمده مانده و تغيير در مانده بدهي دولت به بانکها صرفاً ناشي از بي‌انضباطي‌هاي صورت گرفته در نيمه دوم دهه 1380 و اوايل دهه 1390 است و ارتباطي به عملکرد دولت يازدهم ندارد.

بررسي اجزاي بدهي دولت به بانک مرکزي نشان مي‌دهد که عامل اصلي افزايش 16.84 هزار ميليارد توماني اين متغير طي دوره 44 ماهه منتهي به بهمن 1395، افزايش قابل توجه اسناد به تعهد دولت (10.57 هزار ميليارد تومان )  و افزايش استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه (4.64 هزار ميليارد تومان) بوده است. اسناد به تعهد دولت، اسنادي است که بابت مطالبات بانک مرکزي از دولت از طرف وزارت امور اقتصادي و دارايي به وثيقه جواهرات ملي تعهد شده و به موجب ماده 8 قانون پولي و بانکي کشور (مصوب سال 1351) به عنوان پشتوانه اسکناس‌هاي منتشره منظور شده است. بخشي ديگر از اسناد به تعهد دولت مربوط به سفته‌هايي است که از سوي بانک مرکزي و به نيابت از دولت به عنوان سهميه دولت نزد صندوق بين‌المللي پول به امانت گذارده مي‌شود. 

افزايش بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي که از اين محل ناشي مي‌شود، به معني افزايش پايه پولي نيست؛ چراکه در در قبال افزايش اين متغير، پول جديدي به اقتصاد کشور تزريق نمي‌شود.

 به لحاظ حسابداري نيز، افزايش در خالص بدهي بخش دولتي به بانک مرکزي ناشي از تغييرات اسناد به تعهد دولت، با افزايش ساير بدهيهاي بانک مرکزي (و به تبع آن کاهش خالص ساير اقلام بانک مرکزي) خنثي شده و از اين منظر پايه پولي متأثر نخواهد شد. بنابراين تغييرات اين متغير عمدتاً ماهيتي حسابداري داشته و صرفاً يک جابه‌جايي ميان اجزاي پايه پولي محسوب مي‌شود. 

تنخواه گردان دولت

از سوي ديگر و بر اساس تبصره (1) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت که به ماده 24 قانون محاسبات عمومي کشور الحاق شده است، هر ساله دولت مي‌تواند معادل 3 درصد از بودجه عمومي را بصورت تنخواه‌گردان از منابع بانک مرکزي استقراض کرده و آن را در پايان سال تسويه نمايد. هر چند که ميزان تعيين شده 3 درصدي در قانون همواره ثابت است، ليکن همراه با افزايش رقم کل بودجه عمومي کشور، ظرفيت استفاده قانوني دولت از تنخواه‌گردان خزانه نيز افزايش مي‌يابد. مضافاً به دليل افت شديد قيمت نفت و کاهش درآمدهاي دولت از اين محل، در سالهاي اخير استفاده دولت از ظرفيت‌هاي ماده قانوني مزبور بيشتر شده است.

بررسي تغييرات صورت گرفته در خصوص افزايش ميزان استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه در يک دوره 44 ماهه (خرداد 1392 الي بهمن 1395) نيز نشان مي‌دهد که 27.6 درصد (4.64هزار ميليارد ريال معادل تفاضل 8.5 هزار ميليارد تومان حساب تنخواه گردان خزانه در بهمن 1395 نسبت به رقم 3.86 هزار ميليارد توماني آن در پايان خرداد 1392) از کل تغيير بدهي دولت به بانک مرکزي در دوره فوق‌الذکر (16.84 هزار ميليارد تومان) به افزايش ظرفيت استفاده قانوني دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه مربوط بوده است. 

نگاهي به ميزان استفاده دولتهاي مختلف از حساب تنخواه‌گردان نيز نشان مي‌دهد که اين ميزان استفاده همواره در ماههاي مياني سال وجود داشته و در پايان سال تسويه مي‌شود. براي مثال ميزان استفاده دولت در پايان بهمن 1394 نيز معادل 8.15 هزار ميليارد تومان بود که در پايان سال بطور کامل تسويه و صفر شد. همچنين ظرفيت استفاده دولت از منابع تنخواه‌گردان خزانه در سال 1395 معادل 10.06 هزار ميليارد تومان بوده که بر اساس مدارک موجود در پايان سال گذشته بطور کامل تسويه شده است. در مجموع و با عنايت به توضيحات فوق مي‌توان گفت که استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه امري معمول و قانوني در رابطه بين دولت و بانک مرکزي محسوب شده و به هيچ عنوان و در هيچ دوره‌اي استفاده از اين معبر قانوني به عنوان بي‌انضباطي دولتها تلقي نمي شود. 

از مجموع 16.84 هزار ميليارد تومان افزايش بدهي دولت به بانک مرکزي در دوره 44 ماهه مورد بررسي، 10.57 هزار ميليارد تومان (62.8 درصد) مربوط به اسناد به تعهد دولت و‌ 4.64 هزار ميليارد تومان (27.6 درصد) مربوط به حساب تنخواه گردان خزانه بوده و صرفاً معادل 1.63 هزار ميليارد تومان (9.7 درصد) مربوط به ساير بدهي هاي دولت بوده است.

 بررسي تغييرات ساير بدهي هاي دولت به بانک مرکزي در دوره مورد بررسي نيز نشان مي‌دهد که اين افزايش نيز ريشه در مابه‌التفاوت نرخ خريد مرجع و مبادله‌اي مربوط به اقلام اساسي و دارو (1.49 هزار ميليارد تومان) در روزهاي آغازين تصدي دولت يازدهم و تصميمات دولت قبل داشته و به هيچ عنوان به معني استقراض دولت يازدهم از منابع بانک مرکزي قلمداد نمي‌شود.