معاونت امور اقتصادي وزارت اقتصاد و دارايي در گزارشي مطرح كرد
صندوق‌هاي بازنشستگي فاقد نهاد ناظر
صندوق‌ها تنها وظيفه خود مبني‌بر ارائه گزارش به سازمان بورس را نيز عملياتي نكرده‌اند
اقتصادگردان- يك گزارش توصيفي در خصوص وضعيت نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران كه از سوي يكي از زيرمجموعه‌هاي وزارت اقتصاد توليد و منتشر شده، عنوان كرده كه «صندوق‌هاي بازنشستگي ايران فاقد نهاد ناظر متمركز هستند و طي چند سال اخير صرفا موظف به ارائه گزارش به سازمان بورس شده‌اند كه در عمل گزارشي به بورس نيز ارائه نكرده‌اند.» صندوق‌هاي بازنشستگي يكي از نهادهاي بااهميت بازار مالي ايران است كه در چند سال اخير از وضعيت مناسبي برخوردار نبوده است و از سوي بسياري از كارشناسان و حتي مسوولان اقتصادي كشور هشدارهاي زيادي در خصوص فرورفتن در ورطه ورشكستگي آنها صورت گرفته است. به همين دليل در اين مدت توجه‌هاي زيادي به نوع نظارت آنها براي كاهش ريسك‌هايي كه از اين زاويه متوجه آنها شده، جلب شده است. معاونت امور اقتصادي وزارت اقتصاد نيز در گزارشي سعي كرده كه با تشريح ساختارها و نظام‌هاي نظارتي برخي كشورهاي دنيا، رويكردي را كه در ايران مي‌توان با توجه به نوع ساختار و وضعيت بومي كشور براي آنها برگزيد را مورد بحث قرار دهد. اين گزارش كه از سوي دفتر تحقيقات و سياست‌هاي پولي و بازرگاني وزارتخانه مذكور منتشر شده است، مي‌گويد: ضرورت دارد، قوانين و مقررات نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي تدوين و ساختار نظارتي مناسبي براي اجراي آنها طراحي شود. نوع نظارت پيشنهاد شده نويسندگان بر اساس تقسيم‌بندي ارائه شده آنها در مباني گزارش «نظارت تخصصي» بر فعاليت صندوق‌هاي بازنشستگي است.
كاركردهاي صندوق‌ها
دفتر تحقيقات و سياست‌هاي پولي و بازرگاني معاونت امور اقتصادي وزارت اقتصاد در گزارشي با عنوان «نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي» نوشته است كه صندوق بازنشستگي، صندوقي است كه يك شركت، اتحاديه كارگري، نهاد دولتي يا سازمان ديگر براي پرداخت مزاياي بازنشستگي به مستخدمان بازنشسته خود تشكيل مي‌دهد. اين صندوق‌ها نه‌تنها نقش تعيين‌كننده‌يي در بازارهاي مالي به ويژه بازار سرمايه دارند بلكه با ارائه حمايت‌هاي متنوعي مانند پرداخت مستمري يا حقوق بازنشستگي به افراد از كارافتاده و بازماندگان يا حقوق وظيفه‌بگيران، يكي از اهرم‌هاي قوي دولت‌ها براي هدايت جامعه به سوي بالندگي و پويايي قلمداد مي‌شوند. حفاظت از منافع اعضاي صندوق بازنشستگي و ذي‌نفعان، از طريق افزايش ثبات، امنيت و اداره خوب صندوق‌هاي بازنشستگي نيازمند تدوين قوانين و مقررات كاربردي حاكم بر صندوق‌هاي بازنشستگي و نظارت مستمر بر آنهاست. اين گزارش افزوده با توجه به گستردگي سيستم‌هاي بازنشستگي، ساختار نظارتي در بين كشورها مختلف است و الگوي واحدي به عنوان الگوي بهينه براي ساختار نظارت وجود ندارد. تنها مي‌توان با توجه به سطح توسعه‌يافتگي بازارهاي مالي و سيستم بازنشستگي، ساختار نظارتي مناسب‌تر را پيشنهاد داد. كشور ايران نيز از اين قاعده مستثنا نبوده و سازمان تامين اجتماعي و صندوق بازنشستگي كشوري به عنوان بزرگ‌ترين صندوق‌هاي بيمه‌يي در ايران سالانه مبالغ هنگفتي را صرف پرداخت مستمري به مشتركان بازنشسته، از كارافتاده و بازماندگان آنها مي‌كنند. بنابراين عملكرد وضعيت مالي آنها مي‌تواند پيامدهاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي زيادي در برداشته باشد. به همين دليل ضرورت دارد كه متوليان امر به مقوله‌هايي مانند تدوين قوانين و مقررات مناسب، نظارت موثر بر حسن اجراي قوانين، تعريف ساختار سازماني و عملياتي كارآ، رعايت عدالت و انصاف در تدوين و اجراي مقررات و دستورالعمل‌ها، لحاظ كردن صرفه و صلاح مشتركان و مستمري‌بگيران در تصميم‌گيري‌ها و انتصاب‌ها و موارد مهم ديگر توجه و اهتمام كافي داشته باشند.
ساختار و نهاد نظارتي سيستم بازنشستگي
گزارش مذكور در ادامه به معرفي انواع نظام‌هاي نظارتي در كشورهاي دنيا مي‌پردازد و عنوان مي‌كند كه تقريبا در تمام كشورهاي توسعه‌يافته و اكثر كشورهاي در حال توسعه، صندوق‌هاي بازنشستگي و تامين اجتماعي زيرنظر مقام ناظر فعاليت مي‌كنند. به عنوان مثال در انگلستان از تاريخ 6 آوريل سال 2005 ميلادي تمام صندوق‌هاي بازنشستگي مبتني بر كار زيرنظر تنظيم‌گر (نهاد تنظيم مقررات) صندوق‌هاي بازنشستگي هستند. پيش از اين تاريخ، نهادي تحت عنوان (OPRA) اين مسووليت را بر عهده داشت. مقام ناظر صندوق‌هاي بازنشستگي در انگلستان بخشي از بدنه بخش عمومي است كه مستقل از دولت عمل مي‌كند. در كشورهاي در حال توسعه نيز اين سيستم نظارتي مورد استفاده قرار مي‌گيرد. به عنوان مثال، مقام ناظر در هند تحت عنوان مقام ناظر توسعه و تعيين مقررات صندوق‌هاي بازنشستگي (PFRDA) فعاليت مي‌كند. بنابراين تقريبا در تمام كشورهاي دنيا نقش مقام ناظر فعال شده است.
سيستم‌هاي بازنشستگي كشورها تا حد زيادي متفاوت از يكديگر هستند كه اين به دليل بسياري از عوامل (شكل ماهيت دولت، سطح توسعه اقتصادي و ساختار بازار بازنشستگي) است. به اين ترتيب ساختار بازنشستگي كشورها ممكن است خصوصي يا عمومي، شغلي يا شخصي و همچنين طرح‌هاي بازنشستگي ممكن است اجباري يا داوطلبانه از نوع مزاياي تعيين شده يا مشاركت تعيين شده باشد. با وجود تفاوت در سيستم‌هاي بازنشستگي در جهان به‌طور كلي، دو رويكرد نظارتي وجود دارد كه با توجه به رويكرد هر كشور يك ساختار نظارت مناسبي پيشنهاد مي‌شود.
1- واكنشي 2- كنش‌گرا
رويكرد نظارتي واكنشي مبتني بر بازار بوده و از ابزارها و شدت نظارتي كمتري برخوردار است. اين نوع رويكرد درماني است، بدين صورت كه ناظران پس از بررسي اطلاعات مالي و ساير اطلاعات دريافتي در خصوص عملكرد صندوق كه معمولا سالانه است، در صورت مشاهده هر نوع مشكلي مداخله كرده و سپس به افشاي اطلاعات مي‌پردازند. در اين نوع رويكرد مجازات‌ها و جريمه‌ها جهت جلوگيري از تخلف بسيار بالاست. بنابراين نياز به توسعه‌يافتگي بازارهاي مالي و نهادهاي قضايي دارد به‌طوري كه موسسات مالي و حقوقي به خوبي تثبيت شده و قابل اعتماد باشند. در اين نوع رويكرد صدور مجوز توسط سازمان ناظر بر صندوق‌ها انجام نمي‌شود بلكه الزامات ثبت صندوق به‌طور غيرمستقيم بر صدور مجوز نظارت دارد و نيازمند تصويب مقامات دولتي نيست. اين نوع رويكرد در كشورهايي ديده مي‌شود كه بازارهاي مالي آنها توسعه يافته و سيستم‌هاي بازنشستگي خصوصي از نوع داوطلبانه و طرح‌هاي بازنشستگي شغلي و صندوق‌هاي بازنشستگي بسته است.
رويكرد نظارتي كنش‌گرا در كشورهايي برقرار است كه داراي بازارهاي مالي كمتر توسعه‌يافته هستند و سيستم بازنشستگي عمومي از نوع اجباري، مبتني بر تعداد كمي صندوق‌هاي بازنشستگي از نوع باز و طرح‌هاي بازنشستگي از نوع مشاركت تعيين شده است. با توجه به ماهيت توسعه‌يافتگي بازارهاي مالي و ماهيت اجباري سيستم بازنشستگي، اين نوع رويكرد داراي ابزارها و شدت نظارتي بيشتري در خصوص صدور مجوز و الزامات گزارش‌دهي است. به‌طوري كه سازمان نظارت يك واحد مجزا جهت صدور مجوز دارد. صندوق جهت گرفتن مجوز ملزم به ارائه اسناد و مدارك گسترده از جمله حداقل سطح سرمايه، ذخاير و ساير شاخص‌هاي مالي است كه بعد از بررسي دقيق شكل قانوني سازماني مديريت صندوق، طرح‌هاي بازاريابي، سياست‌هاي سرمايه‌گذاري و حتي شايستگي كاركنان مجوز صادر مي‌شود. در اين روش ناظران بيشتر از فعاليت‌هاي اصلاحي تاكيد بر اجراي بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هاي دولتي دارند. در واقع اين نوع رويكرد نظارتي پيشگيري از تخلف است و اكثر كشورهاي امريكاي لاتين داراي چنين رويكردي در بخش نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي هستند. هر كشوري با توجه به نوع رويكرد نظارتي، ساختار نظارتي متفاوتي دارد. مرجع نظارت بر سيستم‌هاي بازنشستگي به نهادي اطلاق مي‌شود كه مسوول نظارت جزيي يا كلي بر طرح‌ها و صندوق‌هاي بازنشستگي يا ترتيبات آن در يك كشور يا در تقسيمات يك كشور است.
انواع مختلف ساختار نظارتي
نويسندگان مقاله انواع مختلف ساختار نظارتي را در سه مقوله يكپارچه و نيمه يكپارچه، تخصصي دسته‌بندي و هر يك را به شكل زير تشريح مي‌كنند:
نظارت يكپارچه بدين معني است كه نظارت بر صندوق بازنشستگي با بخش‌هاي ديگر نظير بيمه، بازار سرمايه و احتمالا بانك‌ها يكپارچه شده است. در مدل نظارت مالي يكپارچه، ناظر واحد در عين‌حال كه بر همه بخش‌هاي مالي نظارت دارد، تمام ابعاد فعاليت‌هاي آنها را نيز تحت نظارت خويش قرار مي‌دهد.
نظام نظارتي يكپارچه با نگاهي وسيع‌تر و با چشم‌اندازي گسترده‌تر نسبت به نهادهاي مستقل نظارتي بر مدل‌هاي كسب و كار نهادهاي مالي نظارت مي‌كند. در اين مدل نظارتي نهاد ناظر مي‌تواند دامنه وسيعي از متغيرهاي نظارتي را از جمله مدل كسب و كار، كيفيت مديريت، مديريت ريسك و مقررات احتياطي، كنترل و مورد بازرسي قرار دهد. اين سطح از نظارت به واحد نظارتي اين امكان را مي‌دهد كه با يك نگاه كل‌نگر به نهادهاي مالي نگاه كند.
امروزه در بازارهاي مالي، موسسات مالي داراي كسب و كارهايي هستند كه از نظر پيچيدگي و ارتباط نهادهاي مختلف در آن، نظارت يك نهاد يكپارچه نظارتي بر آنها، آسان‌تر، كارآتر و كم‌هزينه‌تر خواهد بود. در عين حال وجود تنها يك نهاد نظارتي سبب مي‌شود تمايل داشته باشد فعاليت خود را با متن قانون سازگار كند تا اينكه در مناقشه چند نهاد نظارتي جداگانه باشد. اگرچه اين مدل نظارتي مزاياي متعددي دارد؛ اما از نواقصي نيز برخوردار است. نظارت يكپارچه سبب افزايش مخاطرات اخلاقي مي‌شود؛ با توجه به اينكه همه بازارها تحت يك ناظر واحد هستند به اشتباه تصور مي‌شود كه داراي ريسك‌هاي مشابهي هستند كه در صورت كوچك‌ترين مشكل در يك بازار باعث بروز ريسك سيستمي و بي‌ثباتي در كل بازارها مي‌شود. همچنين در يك بازار مالي بسيار بزرگ، اين نگراني وجود دارد كه انجام مقررات‌گذاري و نظارت كارا بر بازارهاي مالي توسط يك نهاد نظارتي، امري بزرگ و طاقت‌فرسا خواهد بود. در اين صورت نهادهاي نظارتي در هم ادغام شده، مجبور خواهند بود فعاليت‌هاي نظارتي خود را برحسب كاركردهاي مختلف بين هم تقسيم كنند. اين ايراد وارد بر نظام نظارتي يكپارچه مي‌تواند توجيه‌كننده روش نظارتي تخصصي بر بازارهاي مالي باشد.
در نظارت نيمه‌يكپارچه، نظارت بر صندوق بازنشستگي و بخش بيمه توسط يك سازمان انجام مي‌شود. در برخي كشورها به‌دليل شباهت طرح‌هاي بازنشستگي با محصولات ارائه شده توسط شركت‌هاي بيمه، يك نهاد واحد مسوول نظارت بر بيمه خصوصي، بيمه مجدد (بيمه اتكايي)، واسطه‌گري بيمه‌يي و صندوق‌هاي بازنشستگي است. باتوجه به رويكرد نسبتا تخصصي، نظارت و قوانين نسبتا سفت و محكمي بر اين نهادها حاكم است و داراي شرايط سختي از لحاظ صدور مجوز هستند. در اين نوع نظارت معمولا نظارت به صورت روزانه و در محل صورت مي‌گيرد. همچنين صندوق‌هاي بازنشستگي درخصوص سرمايه‌گذاري داراي محدوديت هستند. نهاد ناظر بسته به دولتي يا خصوصي بودن، بودجه خود را از بخش دولتي يا از طريق درآمدهاي زيرمجموعه خود تامين مي‌كند. اين مدل هرچند مزاياي يكپارچگي نظارت را ندارد ولي، از آنجا كه در اين مدل، همه بازارها تحت نظارت يك نهاد ناظر قرار ندارند، در مقايسه با مدل يكپارچه امكان مخاطرات اخلاقي كه منجر به بروز ريسك سيستمي مي‌شوند نيز كاهش مي‌يابد.
نظارت تخصصي بدين معناست كه نظارت بر صندوق بازنشستگي توسط يك سازمان، مجزا از ديگر نهادهاي مالي صورت مي‌گيرد. با توجه به ويژگي‌هاي منحصر به فرد صندوق‌هاي بازنشستگي از جمله پس‌انداز اجباري در برخي كشورها، سرمايه‌گذاري بلندمدت، نقش حياتي آنها در درآمد بازنشستگان و تفاوت‌هاي اساسي ديگر در امر كسب و كار و ماهيت محصول ارائه شده، در بسياري از كشورها اين صنعت توسط افراد متخصص در يك سازمان مجزا از ساير نهادهاي مالي نظارت مي‌شود. اين مدل نظارتي مشمول مقررات شديدي است بطوري كه نهاد ناظر بر عملكرد و اجراي هر يك از صندوق‌هاي بازنشستگي براي اطمينان از انطباق با قوانين و مقررات نظارت مي‌كند. اين نهاد بطور مستقيم با مسائل سرمايه‌گذاري هر يك از صندوق‌ها درگير و مسوول تصويب آنها است. با توجه به ابداعات مالي تخصصي و فعاليت‌هاي مالي پيچيده در هر صنعت وجود چنين نهاد تخصصي مي‌تواند سبب افزايش ثبات مالي، حمايت از مصرف‌كننده و افزايش اعتماد به عملكرد صندوق‌هاي بازنشستگي شود. با وجود اين اثر متقابل بازارهاي مالي يكي از نگراني‌هاي است كه در مورد نظارت تخصصي وجود دارد. بطوري كه يك نهاد تخصصي مستقل از ساير نهادهاي نظارتي هماهنگي بين نهادها را تضمين نمي‌كند كه اين خود سبب مشكلات عديده‌يي مي‌شود.
ساختار سيستم بازنشستگي در ايران
در ادامه اين توضيحات، مقاله به توضيح و تشريح نظام بيمه‌يي كشور و نوع نظارت بر آن مي‌پردازد. براساس گزارش دفتر تحقيقات و سياست‌هاي پولي و بازرگاني وزارت اقتصاد دو صندوق بيمه‌يي بزرگ شامل، صندوق تامين اجتماعي و صندوق بازنشستگي كشوري به همراه تعدادي صندوق‌هاي اختصاصي يا صنفي (نيروهاي مسلح، مخابرات، صداوسيما، وزارت نفت، حمل و نقل، فولاد، بانك مركزي، بانك‌ها، مس و...) متولي امور بازنشستگي در كشور هستند. نظام بيمه‌يي از نوع طرح‌هاي بازنشستگي مبتني بر مشاغل هستند كه سيستم آنها از نوع DB-PAYG است. به عبار ديگر در اين صندوق‌ها، مستمري پرداختي به صورت متوسطي از درآمد سال‌هاي پاياني دوران كاري افراد بوده و اين مستمري‌ها عمدتا از محل كسورات دريافتي از بيمه‌شدگان شاغل تامين مالي مي‌شوند.
به بيان اين گزارش صندوق‌هاي بازنشستگي در شرايط فعلي اقتصاد ايران با چالش‌هاي متعدي مواجه هستند كه مهم‌ترين آنها شامل كمبود منابع صندوق‌هاي بازنشستگي در كشور؛ يعني، جريان‌هاي نقدي ورودي و خروجي آنها متعادل نيست. صندوق‌ها براي تامين مالي پرداختي‌هاي خود بطور گسترده به بودجه دولتي نيازمند هستند.
علاوه بر اين يكي ديگر از مشكلات صندوق‌هاي ايران از ديد اين گزارش عدم استقلال صندوق‌هاي بازنشستگي است كه درخصوص آن گفته شده: صندوق‌هاي بازنشستگي صندوق‌هاي مالي و مستقل نيستند و براي تامين هزينه‌هاي خود وابسته به دولت هستند.
نبود هيچ نهاد مالي متمركزي به عنوان مقام ناظر صندوق‌هاي بازنشستگي يكي ديگر از اين مشكلات است: در سال‌هاي اخير تعداد صندوق‌هاي بازنشستگي فعال در كشور افزايش يافته است. تعداد اين صندوق‌ها ضرورت بازنگري در مورد نهاد ناظر را افزايش مي‌دهد. در حال حاضر هيچ نهاد مالي متمركزي به عنوان مقام ناظر صندوق‌هاي بازنشستگي وجود ندارد. با توجه به ريسك‌هايي كه در بازار سرمايه وجود دارند، ضرورت دارد قوانين نظارتي جدي‌تر براي صندوق‌هاي بازنشستگي تدوين شوند. با توجه به فقدان مقام ناظر، صندوق‌ها ملزم به رعايت هيچ يك از معيارهاي شفافيت در گزارش‌دهي نيستند. صندوق‌هاي بازنشستگي به ذي‌نفعان خود گزارشي نمي‌دهند و اطلاعات مربوط به عملكرد آنها بطور عمومي منتشر نمي‌شوند. هر چند كه مفاد برنامه پنجم توسعه كشور (مواد 26 تا 31) و ضرورت نظارت بر اين صندوق‌ها و طرح‌ها، اصول و ضوابط فوق‌الذكر را مد نظر قرار داده است كه مي‌تواند به عنوان مبنا بر تبيين فعاليت‌هاي مرجع نظارت بر امور بازنشستگي در كشور مورد توجه قرار گيرد. همچنين طبق اصلاحيه بند 5 ماده 6 قانون سياست‌هاي كلي اصل 44، كليه صندوق‌هاي بازنشستگي اعم از كشوري و لشكري موظفند نسبت به ارائه اطلاعات كامل مالي خود جهت ثبت نزد سازمان بورس و اوراق بهادار مطابق قوانين و مقررات مربوط عمل نمايند.
باتوجه به حجم منابع اين صندوق‌ها و ضرورت مديريت ريسك دارايي‌هاي آنها، استرات‍ژي سرمايه‌گذاري صندوق‌هاي بازنشستگي اهميتي ويژه دارد. استفاده از نيروي انساني متخصص در صندوق‌هاي بازنشستگي ضروري است و اين دليل ديگري بر اهميت صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران به‌حساب مي‌آيد. علاوه بر موارد فوق، صندوق‌هاي بازنشستگي ابزاري براي تامين مالي زندگي روزمره بخش عمده‌يي از جمعيت كشور محسوب مي‌شوند. از اين‌رو، توجه به موضوعاتي چون تدوين مقررات، نظارت موثر و تعريف ساختار سازماني و عملياتي كارا براي اين صندوق‌ها از اولويت بسياري برخوردار است.
با توجه به ماهيت منحصر به فرد بودن صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران (از نظر منابع، وابستگي به دولت، طرح‌هاي بازنشستگي و محصول متفاوت آن از ساير بازارهاي مالي و وضعيت نظارت در ساير نهادهاي مالي) جهت اطمينان از شفافيت و كارآيي نيازمند يك نهاد نظارت تخصصي است. كه در رأس اين نهاد هيات‌مديره متشكل از افراد آشنا به مسائل تخصصي مديريت و صندوق‌هاي بازنشستگي است و اين نهاد بايستي داراي زيربخش‌هايي باشد كه هر كدام بطور تخصصي بر هر يك از عملكردهاي دريافتي، پرداختي، سرمايه‌گذاري، قوانين، كميسيون پزشكي و پشتيباني و... نظارت داشته باشند. ماده (40) لايحه برنامه ششم توسعه ذكر كرد، كه دولت بايد به گونه‌يي برنامه‌ريزي كند كه تا پايان برنامه، بودجه سازمان‌ها و صندوق‌هاي بيمه‌گر اجتماعي مستقل شده و از محل بودجه عمومي اعتباري به آنها پرداخت نگردد كه اين امر نيز مسير را براي نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي توسط يك نهاد تخصصي هموار مي‌كند.
پيشنهادهاي نظارتي به صندوق‌ها
گزارش مذكور در پايان ضمن برشمردن برخي از موارد اهميت صندوق‌ها در دنياي كنوني، پيشنهاداتي در زمينه نوع نظارت بر آنها ارائه مي‌دهد. به گفته نويسندگان صندوق‌هاي بازنشستگي به دو دليل بسيار مهم در خور توجه بسيارند: نخست، از آن جهت كه ابزاري براي تامين آتيه تمام يا دست‌كم بخش عمده‌يي از جمعيت هر كشور محسوب مي‌شوند. دومين دليل اهميت صندوق‌ها و طرح‌هاي بازنشستگي، به نقش تعيين‌كننده آنها در بازارهاي مالي، به ويژه بازارهاي سرمايه، مربوط مي‌شود كه مواردي مانند حجم و منابع دارايي‌ها، گردش مالي و عمليات سرمايه‌گذاري، سياست‌ها و استراتژي‌هاي سرمايه‌گذاري، مقررات حسابداري سرمايه‌گذاري‌ها و مديريت ريسك صندوق‌ها را در بر مي‌گيرد. يكي از موضوعاتي كه تاثير بسزايي در پايداري سيستم‌هاي بازنشستگي دارد قوانين و مقررات كاربردي حاكم بر صندوق‌هاي بازنشستگي و نظارت مستمر بر آنها است. نظارت بر بازنشستگي شامل نظارت بر نهادهاي بازنشستگي، چگونگي و پايبندي به مقررات مربوط به ساختار و عملكرد طرح‌ها و صندوق‌هاي بازنشستگي، با هدف ارتقاي عملكرد بخش بازنشستگي است، كه در نتيجه سبب ثبات اقتصادي مي‌شود. اين در حالي است كه صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران فاقد نهاد ناظر متمركز هستند و طي چند سال اخير صرفاً موظف به ارائه گزارش به سازمان بورس شده‌اند كه در عمل گزارشي به بورس نيز ارائه نكرده‌اند. لذا ضرورت دارد كه قوانين و مقررات نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي تدوين و ساختار نظارتي مناسبي براي اجراي آنها طراحي شود كه به نظر مي‌رسد بهتر است بصورت تخصصي بر فعاليت صندوق‌هاي بازنشستگي نظارت شود.
كاركردهاي صندوق‌ها
دفتر تحقيقات و سياست‌هاي پولي و بازرگاني معاونت امور اقتصادي وزارت اقتصاد در گزارشي با عنوان «نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي» نوشته است كه صندوق بازنشستگي، صندوقي است كه يك شركت، اتحاديه كارگري، نهاد دولتي يا سازمان ديگر براي پرداخت مزاياي بازنشستگي به مستخدمان بازنشسته خود تشكيل مي‌دهد. اين صندوق‌ها نه‌تنها نقش تعيين‌كننده‌يي در بازارهاي مالي به ويژه بازار سرمايه دارند بلكه با ارائه حمايت‌هاي متنوعي مانند پرداخت مستمري يا حقوق بازنشستگي به افراد از كارافتاده و بازماندگان يا حقوق وظيفه‌بگيران، يكي از اهرم‌هاي قوي دولت‌ها براي هدايت جامعه به سوي بالندگي و پويايي قلمداد مي‌شوند. حفاظت از منافع اعضاي صندوق بازنشستگي و ذي‌نفعان، از طريق افزايش ثبات، امنيت و اداره خوب صندوق‌هاي بازنشستگي نيازمند تدوين قوانين و مقررات كاربردي حاكم بر صندوق‌هاي بازنشستگي و نظارت مستمر بر آنهاست. اين گزارش افزوده با توجه به گستردگي سيستم‌هاي بازنشستگي، ساختار نظارتي در بين كشورها مختلف است و الگوي واحدي به عنوان الگوي بهينه براي ساختار نظارت وجود ندارد. تنها مي‌توان با توجه به سطح توسعه‌يافتگي بازارهاي مالي و سيستم بازنشستگي، ساختار نظارتي مناسب‌تر را پيشنهاد داد. كشور ايران نيز از اين قاعده مستثنا نبوده و سازمان تامين اجتماعي و صندوق بازنشستگي كشوري به عنوان بزرگ‌ترين صندوق‌هاي بيمه‌يي در ايران سالانه مبالغ هنگفتي را صرف پرداخت مستمري به مشتركان بازنشسته، از كارافتاده و بازماندگان آنها مي‌كنند. بنابراين عملكرد وضعيت مالي آنها مي‌تواند پيامدهاي اقتصادي، اجتماعي و سياسي زيادي در برداشته باشد. به همين دليل ضرورت دارد كه متوليان امر به مقوله‌هايي مانند تدوين قوانين و مقررات مناسب، نظارت موثر بر حسن اجراي قوانين، تعريف ساختار سازماني و عملياتي كارآ، رعايت عدالت و انصاف در تدوين و اجراي مقررات و دستورالعمل‌ها، لحاظ كردن صرفه و صلاح مشتركان و مستمري‌بگيران در تصميم‌گيري‌ها و انتصاب‌ها و موارد مهم ديگر توجه و اهتمام كافي داشته باشند.
ساختار و نهاد نظارتي سيستم بازنشستگي
گزارش مذكور در ادامه به معرفي انواع نظام‌هاي نظارتي در كشورهاي دنيا مي‌پردازد و عنوان مي‌كند كه تقريبا در تمام كشورهاي توسعه‌يافته و اكثر كشورهاي در حال توسعه، صندوق‌هاي بازنشستگي و تامين اجتماعي زيرنظر مقام ناظر فعاليت مي‌كنند. به عنوان مثال در انگلستان از تاريخ 6 آوريل سال 2005 ميلادي تمام صندوق‌هاي بازنشستگي مبتني بر كار زيرنظر تنظيم‌گر (نهاد تنظيم مقررات) صندوق‌هاي بازنشستگي هستند. پيش از اين تاريخ، نهادي تحت عنوان (OPRA) اين مسووليت را بر عهده داشت. مقام ناظر صندوق‌هاي بازنشستگي در انگلستان بخشي از بدنه بخش عمومي است كه مستقل از دولت عمل مي‌كند. در كشورهاي در حال توسعه نيز اين سيستم نظارتي مورد استفاده قرار مي‌گيرد. به عنوان مثال، مقام ناظر در هند تحت عنوان مقام ناظر توسعه و تعيين مقررات صندوق‌هاي بازنشستگي (PFRDA) فعاليت مي‌كند. بنابراين تقريبا در تمام كشورهاي دنيا نقش مقام ناظر فعال شده است.
سيستم‌هاي بازنشستگي كشورها تا حد زيادي متفاوت از يكديگر هستند كه اين به دليل بسياري از عوامل (شكل ماهيت دولت، سطح توسعه اقتصادي و ساختار بازار بازنشستگي) است. به اين ترتيب ساختار بازنشستگي كشورها ممكن است خصوصي يا عمومي، شغلي يا شخصي و همچنين طرح‌هاي بازنشستگي ممكن است اجباري يا داوطلبانه از نوع مزاياي تعيين شده يا مشاركت تعيين شده باشد. با وجود تفاوت در سيستم‌هاي بازنشستگي در جهان به‌طور كلي، دو رويكرد نظارتي وجود دارد كه با توجه به رويكرد هر كشور يك ساختار نظارت مناسبي پيشنهاد مي‌شود.
1- واكنشي 2- كنش‌گرا
رويكرد نظارتي واكنشي مبتني بر بازار بوده و از ابزارها و شدت نظارتي كمتري برخوردار است. اين نوع رويكرد درماني است، بدين صورت كه ناظران پس از بررسي اطلاعات مالي و ساير اطلاعات دريافتي در خصوص عملكرد صندوق كه معمولا سالانه است، در صورت مشاهده هر نوع مشكلي مداخله كرده و سپس به افشاي اطلاعات مي‌پردازند. در اين نوع رويكرد مجازات‌ها و جريمه‌ها جهت جلوگيري از تخلف بسيار بالاست. بنابراين نياز به توسعه‌يافتگي بازارهاي مالي و نهادهاي قضايي دارد به‌طوري كه موسسات مالي و حقوقي به خوبي تثبيت شده و قابل اعتماد باشند. در اين نوع رويكرد صدور مجوز توسط سازمان ناظر بر صندوق‌ها انجام نمي‌شود بلكه الزامات ثبت صندوق به‌طور غيرمستقيم بر صدور مجوز نظارت دارد و نيازمند تصويب مقامات دولتي نيست. اين نوع رويكرد در كشورهايي ديده مي‌شود كه بازارهاي مالي آنها توسعه يافته و سيستم‌هاي بازنشستگي خصوصي از نوع داوطلبانه و طرح‌هاي بازنشستگي شغلي و صندوق‌هاي بازنشستگي بسته است.
رويكرد نظارتي كنش‌گرا در كشورهايي برقرار است كه داراي بازارهاي مالي كمتر توسعه‌يافته هستند و سيستم بازنشستگي عمومي از نوع اجباري، مبتني بر تعداد كمي صندوق‌هاي بازنشستگي از نوع باز و طرح‌هاي بازنشستگي از نوع مشاركت تعيين شده است. با توجه به ماهيت توسعه‌يافتگي بازارهاي مالي و ماهيت اجباري سيستم بازنشستگي، اين نوع رويكرد داراي ابزارها و شدت نظارتي بيشتري در خصوص صدور مجوز و الزامات گزارش‌دهي است. به‌طوري كه سازمان نظارت يك واحد مجزا جهت صدور مجوز دارد. صندوق جهت گرفتن مجوز ملزم به ارائه اسناد و مدارك گسترده از جمله حداقل سطح سرمايه، ذخاير و ساير شاخص‌هاي مالي است كه بعد از بررسي دقيق شكل قانوني سازماني مديريت صندوق، طرح‌هاي بازاريابي، سياست‌هاي سرمايه‌گذاري و حتي شايستگي كاركنان مجوز صادر مي‌شود. در اين روش ناظران بيشتر از فعاليت‌هاي اصلاحي تاكيد بر اجراي بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هاي دولتي دارند. در واقع اين نوع رويكرد نظارتي پيشگيري از تخلف است و اكثر كشورهاي امريكاي لاتين داراي چنين رويكردي در بخش نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي هستند. هر كشوري با توجه به نوع رويكرد نظارتي، ساختار نظارتي متفاوتي دارد. مرجع نظارت بر سيستم‌هاي بازنشستگي به نهادي اطلاق مي‌شود كه مسوول نظارت جزيي يا كلي بر طرح‌ها و صندوق‌هاي بازنشستگي يا ترتيبات آن در يك كشور يا در تقسيمات يك كشور است.
انواع مختلف ساختار نظارتي
نويسندگان مقاله انواع مختلف ساختار نظارتي را در سه مقوله يكپارچه و نيمه يكپارچه، تخصصي دسته‌بندي و هر يك را به شكل زير تشريح مي‌كنند:
نظارت يكپارچه بدين معني است كه نظارت بر صندوق بازنشستگي با بخش‌هاي ديگر نظير بيمه، بازار سرمايه و احتمالا بانك‌ها يكپارچه شده است. در مدل نظارت مالي يكپارچه، ناظر واحد در عين‌حال كه بر همه بخش‌هاي مالي نظارت دارد، تمام ابعاد فعاليت‌هاي آنها را نيز تحت نظارت خويش قرار مي‌دهد.
نظام نظارتي يكپارچه با نگاهي وسيع‌تر و با چشم‌اندازي گسترده‌تر نسبت به نهادهاي مستقل نظارتي بر مدل‌هاي كسب و كار نهادهاي مالي نظارت مي‌كند. در اين مدل نظارتي نهاد ناظر مي‌تواند دامنه وسيعي از متغيرهاي نظارتي را از جمله مدل كسب و كار، كيفيت مديريت، مديريت ريسك و مقررات احتياطي، كنترل و مورد بازرسي قرار دهد. اين سطح از نظارت به واحد نظارتي اين امكان را مي‌دهد كه با يك نگاه كل‌نگر به نهادهاي مالي نگاه كند.
امروزه در بازارهاي مالي، موسسات مالي داراي كسب و كارهايي هستند كه از نظر پيچيدگي و ارتباط نهادهاي مختلف در آن، نظارت يك نهاد يكپارچه نظارتي بر آنها، آسان‌تر، كارآتر و كم‌هزينه‌تر خواهد بود. در عين حال وجود تنها يك نهاد نظارتي سبب مي‌شود تمايل داشته باشد فعاليت خود را با متن قانون سازگار كند تا اينكه در مناقشه چند نهاد نظارتي جداگانه باشد. اگرچه اين مدل نظارتي مزاياي متعددي دارد؛ اما از نواقصي نيز برخوردار است. نظارت يكپارچه سبب افزايش مخاطرات اخلاقي مي‌شود؛ با توجه به اينكه همه بازارها تحت يك ناظر واحد هستند به اشتباه تصور مي‌شود كه داراي ريسك‌هاي مشابهي هستند كه در صورت كوچك‌ترين مشكل در يك بازار باعث بروز ريسك سيستمي و بي‌ثباتي در كل بازارها مي‌شود. همچنين در يك بازار مالي بسيار بزرگ، اين نگراني وجود دارد كه انجام مقررات‌گذاري و نظارت كارا بر بازارهاي مالي توسط يك نهاد نظارتي، امري بزرگ و طاقت‌فرسا خواهد بود. در اين صورت نهادهاي نظارتي در هم ادغام شده، مجبور خواهند بود فعاليت‌هاي نظارتي خود را برحسب كاركردهاي مختلف بين هم تقسيم كنند. اين ايراد وارد بر نظام نظارتي يكپارچه مي‌تواند توجيه‌كننده روش نظارتي تخصصي بر بازارهاي مالي باشد.
در نظارت نيمه‌يكپارچه، نظارت بر صندوق بازنشستگي و بخش بيمه توسط يك سازمان انجام مي‌شود. در برخي كشورها به‌دليل شباهت طرح‌هاي بازنشستگي با محصولات ارائه شده توسط شركت‌هاي بيمه، يك نهاد واحد مسوول نظارت بر بيمه خصوصي، بيمه مجدد (بيمه اتكايي)، واسطه‌گري بيمه‌يي و صندوق‌هاي بازنشستگي است. باتوجه به رويكرد نسبتا تخصصي، نظارت و قوانين نسبتا سفت و محكمي بر اين نهادها حاكم است و داراي شرايط سختي از لحاظ صدور مجوز هستند. در اين نوع نظارت معمولا نظارت به صورت روزانه و در محل صورت مي‌گيرد. همچنين صندوق‌هاي بازنشستگي درخصوص سرمايه‌گذاري داراي محدوديت هستند. نهاد ناظر بسته به دولتي يا خصوصي بودن، بودجه خود را از بخش دولتي يا از طريق درآمدهاي زيرمجموعه خود تامين مي‌كند. اين مدل هرچند مزاياي يكپارچگي نظارت را ندارد ولي، از آنجا كه در اين مدل، همه بازارها تحت نظارت يك نهاد ناظر قرار ندارند، در مقايسه با مدل يكپارچه امكان مخاطرات اخلاقي كه منجر به بروز ريسك سيستمي مي‌شوند نيز كاهش مي‌يابد.
نظارت تخصصي بدين معناست كه نظارت بر صندوق بازنشستگي توسط يك سازمان، مجزا از ديگر نهادهاي مالي صورت مي‌گيرد. با توجه به ويژگي‌هاي منحصر به فرد صندوق‌هاي بازنشستگي از جمله پس‌انداز اجباري در برخي كشورها، سرمايه‌گذاري بلندمدت، نقش حياتي آنها در درآمد بازنشستگان و تفاوت‌هاي اساسي ديگر در امر كسب و كار و ماهيت محصول ارائه شده، در بسياري از كشورها اين صنعت توسط افراد متخصص در يك سازمان مجزا از ساير نهادهاي مالي نظارت مي‌شود. اين مدل نظارتي مشمول مقررات شديدي است بطوري كه نهاد ناظر بر عملكرد و اجراي هر يك از صندوق‌هاي بازنشستگي براي اطمينان از انطباق با قوانين و مقررات نظارت مي‌كند. اين نهاد بطور مستقيم با مسائل سرمايه‌گذاري هر يك از صندوق‌ها درگير و مسوول تصويب آنها است. با توجه به ابداعات مالي تخصصي و فعاليت‌هاي مالي پيچيده در هر صنعت وجود چنين نهاد تخصصي مي‌تواند سبب افزايش ثبات مالي، حمايت از مصرف‌كننده و افزايش اعتماد به عملكرد صندوق‌هاي بازنشستگي شود. با وجود اين اثر متقابل بازارهاي مالي يكي از نگراني‌هاي است كه در مورد نظارت تخصصي وجود دارد. بطوري كه يك نهاد تخصصي مستقل از ساير نهادهاي نظارتي هماهنگي بين نهادها را تضمين نمي‌كند كه اين خود سبب مشكلات عديده‌يي مي‌شود.
ساختار سيستم بازنشستگي در ايران
در ادامه اين توضيحات، مقاله به توضيح و تشريح نظام بيمه‌يي كشور و نوع نظارت بر آن مي‌پردازد. براساس گزارش دفتر تحقيقات و سياست‌هاي پولي و بازرگاني وزارت اقتصاد دو صندوق بيمه‌يي بزرگ شامل، صندوق تامين اجتماعي و صندوق بازنشستگي كشوري به همراه تعدادي صندوق‌هاي اختصاصي يا صنفي (نيروهاي مسلح، مخابرات، صداوسيما، وزارت نفت، حمل و نقل، فولاد، بانك مركزي، بانك‌ها، مس و...) متولي امور بازنشستگي در كشور هستند. نظام بيمه‌يي از نوع طرح‌هاي بازنشستگي مبتني بر مشاغل هستند كه سيستم آنها از نوع DB-PAYG است. به عبار ديگر در اين صندوق‌ها، مستمري پرداختي به صورت متوسطي از درآمد سال‌هاي پاياني دوران كاري افراد بوده و اين مستمري‌ها عمدتا از محل كسورات دريافتي از بيمه‌شدگان شاغل تامين مالي مي‌شوند.
به بيان اين گزارش صندوق‌هاي بازنشستگي در شرايط فعلي اقتصاد ايران با چالش‌هاي متعدي مواجه هستند كه مهم‌ترين آنها شامل كمبود منابع صندوق‌هاي بازنشستگي در كشور؛ يعني، جريان‌هاي نقدي ورودي و خروجي آنها متعادل نيست. صندوق‌ها براي تامين مالي پرداختي‌هاي خود بطور گسترده به بودجه دولتي نيازمند هستند.
علاوه بر اين يكي ديگر از مشكلات صندوق‌هاي ايران از ديد اين گزارش عدم استقلال صندوق‌هاي بازنشستگي است كه درخصوص آن گفته شده: صندوق‌هاي بازنشستگي صندوق‌هاي مالي و مستقل نيستند و براي تامين هزينه‌هاي خود وابسته به دولت هستند.
نبود هيچ نهاد مالي متمركزي به عنوان مقام ناظر صندوق‌هاي بازنشستگي يكي ديگر از اين مشكلات است: در سال‌هاي اخير تعداد صندوق‌هاي بازنشستگي فعال در كشور افزايش يافته است. تعداد اين صندوق‌ها ضرورت بازنگري در مورد نهاد ناظر را افزايش مي‌دهد. در حال حاضر هيچ نهاد مالي متمركزي به عنوان مقام ناظر صندوق‌هاي بازنشستگي وجود ندارد. با توجه به ريسك‌هايي كه در بازار سرمايه وجود دارند، ضرورت دارد قوانين نظارتي جدي‌تر براي صندوق‌هاي بازنشستگي تدوين شوند. با توجه به فقدان مقام ناظر، صندوق‌ها ملزم به رعايت هيچ يك از معيارهاي شفافيت در گزارش‌دهي نيستند. صندوق‌هاي بازنشستگي به ذي‌نفعان خود گزارشي نمي‌دهند و اطلاعات مربوط به عملكرد آنها بطور عمومي منتشر نمي‌شوند. هر چند كه مفاد برنامه پنجم توسعه كشور (مواد 26 تا 31) و ضرورت نظارت بر اين صندوق‌ها و طرح‌ها، اصول و ضوابط فوق‌الذكر را مد نظر قرار داده است كه مي‌تواند به عنوان مبنا بر تبيين فعاليت‌هاي مرجع نظارت بر امور بازنشستگي در كشور مورد توجه قرار گيرد. همچنين طبق اصلاحيه بند 5 ماده 6 قانون سياست‌هاي كلي اصل 44، كليه صندوق‌هاي بازنشستگي اعم از كشوري و لشكري موظفند نسبت به ارائه اطلاعات كامل مالي خود جهت ثبت نزد سازمان بورس و اوراق بهادار مطابق قوانين و مقررات مربوط عمل نمايند.
باتوجه به حجم منابع اين صندوق‌ها و ضرورت مديريت ريسك دارايي‌هاي آنها، استرات‍ژي سرمايه‌گذاري صندوق‌هاي بازنشستگي اهميتي ويژه دارد. استفاده از نيروي انساني متخصص در صندوق‌هاي بازنشستگي ضروري است و اين دليل ديگري بر اهميت صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران به‌حساب مي‌آيد. علاوه بر موارد فوق، صندوق‌هاي بازنشستگي ابزاري براي تامين مالي زندگي روزمره بخش عمده‌يي از جمعيت كشور محسوب مي‌شوند. از اين‌رو، توجه به موضوعاتي چون تدوين مقررات، نظارت موثر و تعريف ساختار سازماني و عملياتي كارا براي اين صندوق‌ها از اولويت بسياري برخوردار است.
با توجه به ماهيت منحصر به فرد بودن صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران (از نظر منابع، وابستگي به دولت، طرح‌هاي بازنشستگي و محصول متفاوت آن از ساير بازارهاي مالي و وضعيت نظارت در ساير نهادهاي مالي) جهت اطمينان از شفافيت و كارآيي نيازمند يك نهاد نظارت تخصصي است. كه در رأس اين نهاد هيات‌مديره متشكل از افراد آشنا به مسائل تخصصي مديريت و صندوق‌هاي بازنشستگي است و اين نهاد بايستي داراي زيربخش‌هايي باشد كه هر كدام بطور تخصصي بر هر يك از عملكردهاي دريافتي، پرداختي، سرمايه‌گذاري، قوانين، كميسيون پزشكي و پشتيباني و... نظارت داشته باشند. ماده (40) لايحه برنامه ششم توسعه ذكر كرد، كه دولت بايد به گونه‌يي برنامه‌ريزي كند كه تا پايان برنامه، بودجه سازمان‌ها و صندوق‌هاي بيمه‌گر اجتماعي مستقل شده و از محل بودجه عمومي اعتباري به آنها پرداخت نگردد كه اين امر نيز مسير را براي نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي توسط يك نهاد تخصصي هموار مي‌كند.
پيشنهادهاي نظارتي به صندوق‌ها
گزارش مذكور در پايان ضمن برشمردن برخي از موارد اهميت صندوق‌ها در دنياي كنوني، پيشنهاداتي در زمينه نوع نظارت بر آنها ارائه مي‌دهد. به گفته نويسندگان صندوق‌هاي بازنشستگي به دو دليل بسيار مهم در خور توجه بسيارند: نخست، از آن جهت كه ابزاري براي تامين آتيه تمام يا دست‌كم بخش عمده‌يي از جمعيت هر كشور محسوب مي‌شوند. دومين دليل اهميت صندوق‌ها و طرح‌هاي بازنشستگي، به نقش تعيين‌كننده آنها در بازارهاي مالي، به ويژه بازارهاي سرمايه، مربوط مي‌شود كه مواردي مانند حجم و منابع دارايي‌ها، گردش مالي و عمليات سرمايه‌گذاري، سياست‌ها و استراتژي‌هاي سرمايه‌گذاري، مقررات حسابداري سرمايه‌گذاري‌ها و مديريت ريسك صندوق‌ها را در بر مي‌گيرد. يكي از موضوعاتي كه تاثير بسزايي در پايداري سيستم‌هاي بازنشستگي دارد قوانين و مقررات كاربردي حاكم بر صندوق‌هاي بازنشستگي و نظارت مستمر بر آنها است. نظارت بر بازنشستگي شامل نظارت بر نهادهاي بازنشستگي، چگونگي و پايبندي به مقررات مربوط به ساختار و عملكرد طرح‌ها و صندوق‌هاي بازنشستگي، با هدف ارتقاي عملكرد بخش بازنشستگي است، كه در نتيجه سبب ثبات اقتصادي مي‌شود. اين در حالي است كه صندوق‌هاي بازنشستگي در ايران فاقد نهاد ناظر متمركز هستند و طي چند سال اخير صرفاً موظف به ارائه گزارش به سازمان بورس شده‌اند كه در عمل گزارشي به بورس نيز ارائه نكرده‌اند. لذا ضرورت دارد كه قوانين و مقررات نظارت بر صندوق‌هاي بازنشستگي تدوين و ساختار نظارتي مناسبي براي اجراي آنها طراحي شود كه به نظر مي‌رسد بهتر است بصورت تخصصي بر فعاليت صندوق‌هاي بازنشستگي نظارت شود.
