مرکز پژوهش های مجلس بررسی کرد
7 مانع دستيابي به اهداف برنامه ششم
مركز پژوهش‌ها از دو ضرورت اقتصادي و سياسي براي بالا بردن توان سرمايه‌گذاري براي نيل به اهداف برنامه ششم نام برده است. تضمين ثبات اقتصادي و كاهش نرخ تورم به سطح يك رقمي، همچنين كاهش تنش در مناسبات بين‌المللي بي‌ترديد در كاهش هزينه تجهيز منابع مالي در اقتصاد موثر واقع خواهد شد
خبراقتصادی - بررسي‌هاي مركز پژوهش‌هاي مجلس حاكي از اين است كه دستيابي به اهداف برنامه ششم تنها از 2 مسير قابل حصول خواهد بود. سياست‌هاي پولي و مالي مسوولانه و پيگيري راهبردهاي مسالمت‌آميز در سياست خارجي؛ دو ضرورت اصلي براي رسيدن به مقصودهاي برنامه ششم از ديدگاه بازوي پژوهشي مجلس است. بر اساس گزارش مذكور اين 2 مسير اصلي هركدام از طريق ابزارهايي هموار مي‌شود: اولي با ثبات اقتصادي و كاهش و نگهداري نرخ تورم در سطح تك‌رقمي و دومي از طريق كاهش تنش‌ها در مناسبات بين‌المللي حاصل.
فراز و فرود تصويب لايحه برنامه ششم
برنامه همواره دستور كاري براي آينده است. دولتي كه اقدام به برنامه‌ريزي مي‌كند برخلاف پيش‌بيني به دنبال دستيابي به اهداف معيني است و براي رسيدن به اين اهداف وسايلي را در نظر مي‌گيرد. اين وسايل را مي‌توان به صورت تخصيص عوامل توليد (شامل سرمايه، كار و منابع طبيعي اعم از تجديدپذير و تجديدناپذير) و تمهيد براي منابع طبقه‌بندي كرد. تا جايي كه به تخصيص منابع مالي مربوط مي‌شود، دولت‌ها تلاش مي‌كنند پس‌اندازهاي داخلي و خارجي مورد نياز براي تحقق اهداف كمي برنامه را در بخش عمومي و خصوصي تجهيز كنند و آنها را در فعاليت‌هاي اقتصادي داراي اولويت سرمايه‌گذاري كنند. بنابراين ارزيابي منابع و مصارف مالي برنامه براي اطمينان از حصول به نتايج مورد نظر حائز اهميت است. در گزارش مركز پژوهش‌ها، تحقق‌پذيري اهداف برنامه ششم با تاكيد خاص بر نحوه تامين مالي منابع مورد نياز اين برنامه مورد تحليل قرار گرفته است.
گزارش مذكور معتقد است كه در سند برنامه ششم، منابع و مصارف مالي بخش عمومي و خصوصي (اعم از داخلي و خارجي) به روشني مشخص نشده و برنامه ششم از اين نظر دچار نقص جدي است و لايحه‌يي كه دولت در شهريورماه 1395 در مورد برنامه و احكام قانوني آن به مجلس شوراي اسلامي ارائه داده را نمي‌توان برنامه ناميد.
دولت با استناد به اصل 126 قانون اساسي كه به موجب آن «رييس‌جمهور مسووليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي را مستقيما برعهده دارد»، استدلال مي‌كند كه برنامه اقتصادي نيازي به تصويب مجلس ندارد. به همين دليل در اواخر عمر مجلس نهم در سال 1394، تنها به ارائه لايحه احكام دايمي و لايحه احكام قانوني برنامه ششم به مجلس اكتفا كرد. اين رويكرد دولت مورد اعتراض مجلس نهم قرار گرفت، اما با اين همه مجلس مذكور با تشكيل كميسيون تلفيق برنامه ششم و انجام اصلاحات گوناگون در لايحه ارائه شده توسط دولت، چنان تعهداتي را براي دولت ايجاد كرد كه امكان تحقق آنها عملا وجود نداشت. با اين حال به دليل پايان دوره مجلس نهم مصوبات كميسيون تلفيق به صحن علني مجلس نرسيد و در عمل موجب شد بودجه سال 1395 بدون توجه به اهداف برنامه ششم به مجلس تقديم و با اصلاحاتي به تصويب برسد. بعد از تشكيل مجلس دهم، هيات دولت با تاخير زيادي در مردادماه 1395، برنامه ششم را مجددا با تغييرات اندكي تصويب كرد و به دنبال آن رياست‌جمهوري در تاريخ 9شهريور سال جاري، «اهداف، پيش‌بيني منابع مالي، اولويت‌ها و احكام مورد نياز برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي» (1399-1395) را به مجلس شوراي اسلامي تقديم كرد. بر اساس گزارش مركز پژوهش‌ها، تفاوت لايحه جديد با لايحه احكام قانوني برنامه ششم در آن است كه در 3ماده اول آن اهداف، منابع مالي و اولويت‌هاي برنامه به اختصار و به صورت ناقص درج شده است شيوه نوين برخورد دولت با تصويب برنامه، مجلس را در وضعيت دشواري قرار داده است. بدين معني كه در صورت رد اين لايحه، روابط حسنه‌يي كه انتظار مي‌رفت ميان مجلس دهم و دولت يازدهم شكل گيرد خدشه‌دار خواهد شد. در صورت قبول لايحه دولت از سوي مجلس نيز دو گزينه پيش‌‌روي آن قرار دارد. گزينه اول آن است كه بدون ورود به جزئيات برنامه، لايحه تقديمي دولت را مورد بررسي و تصويب قرار دهد، در اين گزينه مجلس عملا به تصويب احكام قانوني برنامه بسنده خواهد كرد؛ زيرا از بررسي 3جدول ارائه شده در لايحه دولت، بدون ارجاع به سند برنامه، نمي‌تواند به قابليت تحقق اهداف برنامه و نحوه حصول به آن اطمينان پيدا كند. با اين رويكرد، اين شيوه در آينده به يك رويه حقوقي تبديل خواهد شد. گزينه دوم آن است كه با صرف وقت زياد و برگزاري جلسات متعدد در كميسيون‌هاي مجلس با همكاري مديريت سازمان برنامه و بودجه و كارشناسان آن، شكل و محتواي لايحه را تغيير دهد. اين شيوه نيز پيامدهاي نامطلوبي خواهد داشت. بدين معني كه اولا مجلس صلاحيت كارشناسي لازم را براي تهيه روايت جديدي از برنامه ندارد. ثانيا در اين صورت لايحه بودجه سال 1396 دولت نيز در غياب برنامه مورد تاييد مجلس به تصويب خواهد رسيد.
منابع رشد اقتصادي برنامه توسعه
بر اساس اين گزارش رشد متوسط اقتصادي در سال‌هاي برنامه ششم توسعه 8درصد پيش‌بيني شده است كه 2.8 واحد درصد آن يا به عبارت ديگر 35درصد از آن رشد، مربوط به رشد بهره‌وري كل عوامل توليد است. گفتني است كه هر دو رقم فوق در چارچوب سياست‌هاي كلي برنامه ششم، از سوي مجمع تشخيص مصلحت نظام به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي وقت ديكته شده است. بدين‌ترتيب
5.2 واحد درصد رشد بايد از محل افزايش استفاده از ديگر عوامل توليد يعني كار و سرمايه و بهبود بهره‌وري آنها تامين شود. اين گزارش گفته: «با توجه به اين مساله، انتظار مي‌رفت دولت محترم در لايحه ارائه شده به مجلس شوراي اسلامي، تحول سرمايه‌گذاري، رشد موجودي سرمايه و رشد اشتغال را در دوران برنامه ارائه دهد. اما اين متغيرها به صورت سالانه ارائه نشده‌اند و در هاله‌يي از ابهام مانده‌اند.»
به‌طور كل در لايحه دولت براي رسيدن به هدف رشدي گفته شده، منابع مورد نياز تشكيل سرمايه ثابت ناخالص (به قيمت جاري) در دوره برنامه به‌طور متوسط سالانه 724هزار ميليارد تومان پيش‌بيني شده است. براي دستيابي به اهداف رشد اقتصادي و رشد بهره‌وري كل عوامل توليد، در برنامه رشد سالانه موجودي سرمايه به قيمت ثابت 3.6درصد برآورد شده است. اين در حالي است كه اين گزارش مي‌گويد براساس محاسبه منابع رشد در چارچوب حسابداري رشد، نيل به اهداف برنامه مستلزم رشد سالانه موجودي سرمايه به ميزان 5.7 درصد است.
نتايج اين تحقيق گوياي آن است كه پيش‌بيني‌هاي برنامه براي افزايش موجودي سرمايه حتي در سطح كنوني تحقق نخواهد يافت. اين گزارش با بيان اينكه برنامه‌ريزان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي وقت، به ميل خود به انتخاب اهداف تحقق نيافتني دست نزده‌اند، مي‌گويد: آنها با علم به اينكه دو برنامه قبلي به اهداف تعيين شده نرسيده است، در وضعيت ركود تورمي و كاهش قيمت نفت در بازارهاي جهاني و برداشته نشدن كامل تحريم‌هاي بين‌المللي نيك مي‌دانند كه دستيابي به اين اهداف به‌غايت دشوار است.
جدا از اينها مركز پژوهش‌ها به‌طور دقيق 7 عامل اصلي تحقق‌ناپذيري برنامه ششم را اينگونه برشمرده است:
1) 14.5درصد سرمايه‌گذاري برنامه ششم از محل منابع بخش عمومي براي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي تامين خواهد شد. با بررسي جداول لايحه مشخص مي‌شود كه تامين چنين سهمي مستلزم مثبت شدن تراز عملياتي بودجه در سال‌هاي پاياني برنامه، تحقق درآمدهاي نفتي در حد پيش‌بيني شده و افزايش خالص واگذاري دارايي‌هاي مالي است.
2) 8درصد منابع مورد نياز از طريق صندوق توسعه ملي تامين خواهد شد. نتايج يافته گوياي آن است كه اگر در 3سال اول برنامه 20درصد و در 2سال انتهايي برنامه 30درصد عوايد حاصل از صادرات نفت و ميعانات نفتي به صندوق واريز شود، مي‌توان از اين طريق به ميزان 54.8ميليارد دلار تجهيز كرد و بدين‌ترتيب منابع مورد نياز برنامه قابل تحقق خواهد بود.
3) در برنامه پيش‌بيني شده است 13.1درصد منابع مالي مورد نياز از طريق بازار سرمايه تامين مالي شود. نظر به اينكه عمق بازار سرمايه در ايران ناچيز و نقش بازار اوليه سرمايه در تجهيز منابع استقراضي و سهامي بسيار اندك است، تحقق اين امر در گرو انجام اصلاحات نهادي و زيرساختي و ارائه ابزارهاي جديد مالي در اين بازار است. از آنجا كه اين تحولات نيازمند تهيه برنامه‌هاي عمل مشخص در عرصه‌هاي گوناگون و اجراي زمانبندي شده آنها است، به نظر مي‌رسد دستيابي به هدف تعيين شده در برنامه ممتنع باشد.
4) در برنامه پيش‌بيني شده است 24.8درصد منابع مالي مورد نياز از محل تسهيلات بانكي فراهم شود. نظر به اينكه بانك‌هاي كشور دچار بحران مزمن مالي‌اند و براي حل معضلات آنها اعمال اصلاحات ساختاري و اصلاح ترازنامه آنها ضرورت دارد، ارزيابي اين گزارش آن است كه تامين اين سهم از منابع مالي مورد نياز توسط بانك‌ها مقدور نخواهد بود.
5) همانطور كه انتظار مي‌رود، سهم منابع مالي خارجي در تامين نيازهاي برنامه بالا و حدود 22.2درصد تعيين شده است. با توجه به بالا بودن ريسك كشوري ايران (شامل ريسك اقتصادي، مالي، تجاري، ريسك ناشي از محيط كسب وكار نامساعد و مهم‌تر از همه ريسك سياسي كشور) و فراهم نبودن بسترهاي حقوقي سرمايه‌گذاري خارجي در ايران، تحقق اين سهم بعيد به نظر مي‌رسد.
6) ساير منابع تامين مالي سرمايه‌گذاري در برنامه ششم عبارتند از: آورده بخش خصوصي به ميزان 3.3درصد و منابع داخلي شركت‌هاي دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي به ميزان 14.1درصد. با توجه به تجربه سال‌هاي سخت ركود تورمي و وضعيت نامساعد شركت‌هاي دولتي و خصوصي از نظر سودآوري، تحقق سهم 14.1درصدي آنها محل ترديد است.
7) با توجه به تجربه گذشته دور و نزديك ايران و پيش‌بيني صندوق بين‌المللي پول در مورد رشد اقتصادي ايران در سال‌هاي 2020-2016، وقفه‌هاي تصميمات سرمايه‌گذاري، اجرا و بهره‌برداري از سرمايه‌گذاري‌ها و كيفيت نامطلوب سرمايه‌گذاري‌هاي نيمه‌تمام بخش دولتي و خصوصي، همچنين وقفه‌هاي تاثير سياست‌ها، نشان داده شده است كه تحقق رشد اقتصادي، بهره‌وري كل عوامل توليد و رشد سرمايه‌گذاري به ميزان مندرج در لايحه دولت امكان‌پذير نيست.
در پايان گزارش مركز پژوهش‌ها از دو ضرورت اقتصادي و سياسي براي بالا بردن توان سرمايه‌گذاري براي نيل به اهداف برنامه ششم نام برده است. بر اين اساس گفته شده تضمين ثبات اقتصادي و كاهش نرخ تورم به سطح يك رقمي، همچنين كاهش تنش در مناسبات بين‌المللي بي‌ترديد در كاهش هزينه تجهيز منابع مالي در اقتصاد موثر واقع خواهد شد و از اين طريق انگيزه لازم براي سرمايه‌گذاران خصوصي (اعم از داخلي و خارجي) براي گسترش فعاليت‌هاي اقتصادي فراهم خواهد شد. از اين رو، پيگيري سياست‌هاي مالي و پولي مسوولانه و پيگيري راهبردهاي مسالمت‌آميز در سياست خارجي حائز اهميت است.
