ابعاد حقوقی سرمایه گذاری خارجی در بانكداري ايران

خبراقتصادي – محسن شمشيري:  پژوهشكده پولي و بانكي در گزارشي با عنوان واکاوی ابعاد حقوقی سرمایه گذاری خارجی در صنعت بانکی ایران به قلم زهرا خشنود، توصيه هاي سياستي قابل توجهي را برای فراهم ساختن زیرساخت حقوقی مناسب برای سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی مطرح كرده و تاكيد كرده كه بخش عمده اي از قوانين و مقررات و آيين نامه هاي اجرايي موجود، براي جلب سرمايه هاي خارجي در نظام بانكي ايران مشكل ايجاد مي كند و اصلاح ساختار اين مقررات و آيين نامه ها براي متناسب سازي و تطبيق با استانداردها و رويه هاي بين المللي ضروري است. 

 

 اين گزارش به اين نكته اشاره دارد كه بايد قوانین و مقررات ذیربط در حوزه کلی سرمايه گذاري  خارجی در کشور و حوزه خاص بانکی،  سرمايه گذاري  خارجی در بخش بانکی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی و دیگر نقاط کشور بررسی شده و نه تنها محدودیت های کلی از منظر سطح مشارکت  سرمايه گذار خارجی، بلكه محدودیت های خاص از نظر  سرمايه گذاري  در نوع خاصی از واسطه های پولی و دیگر ابعاد ارزیابی شوند. همچنين شكاف ها و تضادهای مقرراتی ذیربط شناسایی شده و راهكارهایی برای برطرف نمودن آنها ارائه شود و تصویر شفافی از حوزه های بالقوه سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی كشور فراهم شده و خلاهای مقرراتی موجود و حوزه های مغفول و برخی تضادهای قانونی موجود شناسايي شوند. 

 اين گزارش ضمن اشاره به برخي ويژگي ها در قوانين مربوط به فعاليت هاي بانك هاي خارجي در مناطق آزاد، تاكيد دارد كه اگر مسوولان براي تاسيس بانك هاي خارجي، فعاليت شعب بانك هاي خارجي و همچنين ايجاد مشاركت بين بانك هاي خارجي و داخلي برنامه اي در نظر دارند، نه تنها بخشي از قوانين سرزمين اصلي بلكه حتي مقررات بانكي در مناطق آزاد نيز بايد تا حد امكان به گونه اي اصلاح شود كه زمينه بهبود همكاري هاي بين المللي و جلب سرمايه هاي خارجي و فعاليت بانك هاي خارجي، استانداردسازي بانك هاي ايران، و فراهم ساختن زیرساخت حقوقی مناسب برای سرمايه گذاري خارجی در صنعت بانکی را فراهم سازد. 

 نويسنده همچنين با اشاره به تاريخچه قوانين و مقررات سرمايه گذاري خارجي در ايران، سرمايه خارجي در بانك ها و موسسات اعتباري و دوران تحريم و پسا تحريم، به محدوديت ها و موانع و چالش هاي موجود پرداخته و محدوديت هاي كلي سرمايه گذاري خارجي در كشور براساس مقررات مادر، قانون تشويق و حمايت سرمايه گذاري خارجي و آيين نامه اجرايي قانون تشويق و حمايت سرمايه گذاري خارجي در سال 81، آيين نامه سرمايه گذاري خارجي در بورس و بازارهاي خارجي از بورس در سال 89، دستورالعمل اجرايي آيين نامه سرمايه گذاري خارجي در بورس و بازارهاي خارج از بورس در سال 90، قانون اجراي سياست هاي كل اصل 44 قانون اساسي در سال 87، را مورد بررسي قرار داده است. 

اين گزارش همچنين به محدوديت هاي كلي سقف سرمايه گذاري خارجي در كشور، و به خصوص سقف اشخاص حقيقي و حقوقي در بخش بانكي كشور، ميزان تملك سهام بانك هاي غير دولتي و موسسات مالي و اعتباري و ساير بنگاه هاي واسطه پولي به طور مستقيم و غيرمستقيم براي اشخاص حقوقي به ميزان 10 درصد و براي اشخاص حقيقي به ميزان 5 درصد براساس قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي اشاره كرده است. 

در بخش ديگري از اين گزارش، محدوديت هاي كليدي سرمايه گذاري خارجي در صنعت بانكي، قوانين و مقررات غير محدود به مناطق آزاد تجاري صنعتي، قوانين و مقررات محدود به مناطق آزاد تجاري صنعتي، همچنين گستره قابل پوشش حضور سرمايه گذار خارجي در صنعت بانكي از منظر نوع واسطه پولي در مناطق آزاد و خارج از مناطق آزاد، به صورت ليزينگ، صرافي، دفترنمايندگي، موسسه اعتباري باجه، شعبه، و  بانك به صورت  برون مرزي و غيربرون مرزي،بررسي شده است. 

اين گزارش در نتيجه گيري خود تاكيد كرده است: از آنجا که در دوره پسا تحریم، صنعت بانکی کشور به عنوان یكی از جذابترین حوزه های سرمایه گذاری خارجی مورد توجه کشورهای مختلف قرار خواهد گرفت، با این وجود مشاهده می شود که هر چند در حوزه سرمايه گذاري  خارجی در اوراق بهاداری غیر از سهام، هیچ نوع  محدودیتی بر سرمايه گذار  خارجی صرفنظر از محدودیت بخش و رشته وضع نمی شود، اما در حوزه سرمايه گذاری درسهام این محدودیتها بارزترند و سرمايه گذار خارجی ملزم به رعایت سقف های خاصی در سرمايه گذاري در این حوزه شده است .

علاوه براین، قوانین و مقررات تنظیم شده با شكاف های زیاد و به صورت کاملا منفصل از یكدیگر تدوین شده اند و یا به صورت صریح حتی امكان وقوع سرمايه گذاري  خارجی را در نظر نگرفته اند. در زمینه تنظیم برخی مقررات حوزه سرمايه گذاري  خارجی بدون توجه به امكان بالقوه ورود این سرمايه گذاران به کشور، به طور نمونه میتوان به این مساله اشاره نمود که امكان  شناسایی سرمايه گذار خارجی راهبردی براساس ضوابط ناظر بر شرایط متقاضیان خرید در معاملات عمده سهام  موجود نیست زیرا ضوابط فوق صرفاً برای یک ایرانی ساکن و مقیم کشور تعریف شده است .

در خصوص انفصال کامل مقررات نیز میتوان به آئین نامه تاسیس و اداره موسسات مالی و اعتباری غیر دولتی اشاره نمود که در تدوین آن اصلا  تاسيس  بانک و موسسات  اعتباری خارجی مورد توجه قرار نگرفته در حالی که این آئین نامه به عنوان مقررات مادر ناظر بر تاسيس بانک ها و موسسات اعتباری در کشور شناخته می شود. حتی برخی از ابعاد این آئین نامه از نظر ویژگی های درنظر گرفته شده برای موسسان، هیات مدیره، مدیر عامل و مدیران این نهادها، برای یک نهاد مالی خارجی به عنوان مثال یک بانک خارجی در کشور قابلیت پیاده سازی نخواهد داشت.

همچنین با اشراف به این نکته که در مناطق آزاد تجاری – صنعتی باید شرایط تسهیل شده ای برای سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی در نظر گرفته شود، با این وجود تضاد بین مقررات حاکم بر این مناطق با دیگر مقررات - از جمله آئین نامه مادر ناظر بر تاسيس  و اداره موسسات  مالی و اعتباری غیر بانکی در کشور - لزوم برطرف نمودن این تضادها را در بر دارد. به عنوان مثال الزام به تبعیت به بانکداری بدون ربا، ریالی بودن سرمایه، فعالیت در قالب سهامی عام، و در نظر گرفتن ضمنی فعالیت اصلی بانکها به صورت ریالی، با امكان  تبعیت از رویه های بین المللی در عملیات ارزی  توسط واحدهای بانکی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی،  سرمایه ارزی در مورد شعب بانکهای خارجی در کلیه مناطق و واحدهای بانکی برون مرزی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی، و امكان  تاسيس  بانک و موسسه به صورت سهامی خاص در مناطق آزاد تجاری - صنعتی، و امكان  فعالیت واحدهای بانکی برون مرزی در مناطق آزاد تجاری - صنعتی با فعالیت صرف ارزی، در تضاد می باشند.

از دیگر مواردی که در جذب سرمايه  خارجی در صنعت  بانکی در کشور میتواند مشکل ایجاد نماید الزام به اعمال مدیریت ایرانی در شعب بانک های خارجی و حتی بانکها و موسساتی است  که ممكن است  با سرمایه ای بیش از سقف  40 درصد مالكیت خارجی تاسيس شده باشند. هر چند در مناطق آزاد این قید در خصوص تاسيس  بانکها و موسسا  وارد نیست، اما در دیگر نقاط کشور این مساله میتواند مشكلاتی را در جذب سرمایه خارجی به خصوص در تاسيس  شعبه بانک خارجی به دنبال داشته باشد.

الزاماً در کلیه مقررات تدوین شده، به صورت صریح مقوله بیمه سپرده واحدهای بانکی خارجی در نظر گرفته نشده است . حتی در آئین نامه میزان و نحوه دریافت حق عضویت در صندوق ضمانت سپرده ها، صرفاً شعب بانکهای خارجی مورد بحث و بررسي قرار گرفته اند و دیگر انواع واحدهای بانکی مورد اشاره قرار نگرفته اند. همچنین مقوله بانک توسعه ای که باید الزاماً با مشارکت طرف خارجی تاسيس  شود، اصلا در مقررات پرداخته نشده و ابعاد آن دیده نشده است . همچنین با وجودی كه در مقررات موجود امكان تاسيس  دامنه گسترده تری از انواع واحدهای بانکی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی مورد توجه قرار گرفته است ، اما در نهایت این مقررات در خصوص امكان  تاسيس  باجه یک بانک خارجی در یک بانک ایرانی، صرافی و لیزینگ توسط سرمايه گذاران خارجی کاملا مسكوت مانده است . از این رو ضروری است  در این زمینه اقدامات لازم صورت پذیرد و حداقل در خصوص پوشش قانونی تاسيس نمایندگی بانک های خارجی در خارج از مناطق آزاد نیز چاره اندیشی شود. همچنین باید در خصوص دیگر نهادها و واسطه های پولی فعال در صنعت بانکی که تاکنون مورد توجه قانونگذار نبوده اند ولی در آینده نزدیک امكان  تاسيس  و فعالیت آنها موجود میباشد نیز رویكرد خاصی دنبال شود.

بنابراین برای فراهم ساختن زیرساخت حقوقی مناسبی برای سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی توصیه میشود:

- شكاف های مقرراتی موجود در قوانین و مقررات ذیربط که بدون توجه به امكان  وقوع سرمايه گذاری خارجی در کشور تنظیم شده اند برطرف شوند.

- آئین نامه تاسيس  و اداره موسسات  مالی و اعتباری غیر دولتی به عنوان آئین نامه مادر ناظر بر شكل گیری انواع مختلف بانکها و موسسات اعتباری، مقوله بانکها و موسسات اعتباری خارجی را نیز تحت پوشش قرار دهد.

- تضادهای موجود بین مقررات حاکم بر سرمايه گذاری خارجی در صنعت  بانکی در مناطق آزاد و ديگر مناطق به نحو شفافی برطرف شود.

- جهت رفع تضادهای قانونی و مقرراتی موجود در حوزه سرمايه گذاری خارجی در صنعت بانکی کشور، توصیه میشود همانند بسیاری از کشورها، مقررات مربوط به تاسیس، فعالیت و انحلال انواع واسطه های پولی، در کتاب قانون جامعی گردآوری و تدوین شوند و با تنقیح این مقررات، مشكلات مربوط به تضادهای قانونی ذیربط برطرف شوند.

- الزام به اعمال مدیریت ایرانی از دامنه شعب و بانکها و موسسات اعتباری خارجی، حداقل به دامنه محدودتری از این گروه محدود شود و در صورت امكان  شعب بانکهای خارجی از این گروه خارج شوند.

- در خصوص مقوله بیمه سپرده واحدهای بانکی خارجی، به نحو شفافی تصمیم گیری شود و حتماً در مقررات صندوق ضمانت سپرده ها در این خصوص موادی ارائه شود.

- ابعاد مختلف تاسيس  بانک توسعه ای با مشارکت بخش خارجی باید در مقررات دیده شود.

- قوانین و مقررات موجود نباید در خصوص امكان  تاسيس  باجه یک بانک خارجی در یک بانک ایرانی، صرافی و لیزینگ و دیگر نهادها و واسطه های پولی توسط سرمايه گذار خارجی در ایران مسكوت بماند.

همراه با پایان یافتن تحریم های بین المللی و شکل گیری انتظارات مبنی بر روند رو به رشد سرمایه گذاری خارجی در کشور، انتظار می رود صنعت بانکی نیز به عنوان یكی از مهمترین بخشهای اقتصادی که تاکنون از مشارکت سرمایه های خارجی به مقدار زیادی بی بهره مانده، بتواند سهم بالایی در جذب این سرمایه ها ایفا نماید.

 زیر ساخت حقوقی سرمایه گذاری خارجی در این صنعت، حوزه و نوع  سرمايه گذاري  خارجی را تعیین میکند. از این رو بايد قوانین و مقررات ذیربط در حوزه کلی سرمايه گذاري  خارجی در کشور و حوزه خاص بانکی،  سرمايه گذاري  خارجی در بخش بانکی در مناطق آزاد تجاری – صنعتی و دیگر نقاط کشور بررسی شده و نه تنها محدودیت های کلی از منظر سطح مشارکت  سرمايه گذار خارجی، بلكه محدودیت های خاص از نظر  سرمايه گذاري  در نوع خاصی از واسطه های پولی و دیگر ابعاد ارزیابی شوند. همچنين شكاف ها و تضادهای مقرراتی ذیربط شناسایی شده و راهكارهایی برای برطرف نمودن آنها ارائه شود.

در ایران پس از انقلاب   و ملی شدن بسیاری از صنایع  و خروج سرمایه گذاران خارجی، جنگ تحمیلی و به دنبال آن شكل گیری تحریم های بین المللی، تا حدود زیادی فرصت های جذب  سرمايه گذاري  خارجی در کشور محدود شد. هر چند پس از جنگ و تبلور و عینی شدن نیاز کشور به جذب منابع  خارجی برای سرمايه گذاري  - به ویژه در طرح های بنیادی و زیرساختی- مهمترین گام برای جذب این منابع با تصویب قانون جدید  سرمايه گذاري  خارجی در سال 1381 با عنوان قانون تشویق و حمایت  سرمايه گذاري  خارجی برداشته شد، اما در عمل به دلیل فراهم نشدن زیرساختهای قانونی لازم  برای جذب سرمايه خارجی و عدم شفافیت فرآیند قانونی مورد نیاز برای صنايع  خاص و به ویژه صنعت بانکی، در نهایت این قانون و آئیننامه اجرایی آن از موفقیت لازم  در حوزه جذب سرمايه خارجی در صنعت بانکی برخوردار نشدند

. این فرآیند با شکل گیری دور جدید تحریم های بین المللی به واسطه فعالیت های هسته ای و این بار با شدت بیشتر و با تمرکز ویژه بر تحریم فعالیتهای بانکی و حتی تحریم بانک مرکزی، امكان جذب سرمايه خارجی در کشور و به طور خاص در صنعت بانکی را نه تنها به صفر رساند، بلكه با بلوکه کردن منابع خارجی کشور، حتی منجر به عدم ورود حجم عظیمی از درآمدهای ارزی به ایران شد. 

حال پس از اتمام مذاکرات و اجرای توافق هسته ای، مهمترین بحثی که در حوزه بانکی از نظر صاحبنظران و فعالان داخلی و خارجی این صنعت مورد بحث و بررسي قرار گرفته، مقوله جذابیت صنعت بانکی برای سرمایه گذاران خارجی است، حوزه ای که امكان  ورود  سرمايه گذاران خارجی به آن پس از چندین دهه فراهم خواهد شد.

 این مساله  نه تنها به صورت ضمنی و از طرف تقا ضا اشاره به نیاز داخلی و ضرورت انتقال دانش، سرمایه فکری و فنآوری بانکی موجود در دیگر کشورهای پیش رو در حوزه بانکی به کشور دارد، بلكه  به صورت صریح و از طرف عرضه نیز بیانگر فرصتهای بیشمار بالقوه موجود در جذب سرمايه خارجی در یک کشور بانک محور، به ویژه پس از چندین دهه غیر فعال بودن مرزهای  سرمايه گذاري  خارجی است  که مسلماً  سرمايه گذار خارجی فعال در کشوری با صنعت بانکی پیشرو، از اشراف کامل به آن برخوردار است . 

از این رو مشاهده میشود که در عرصه عمل نه تنها قبل از انجام توافق هسته ای، بلكه  پس از آن نیز مقوله ورود بانکهای خارجی و ارزیابی و نقد آن، به عنوان مهمترین حوزه جذب سرمايه خارجی در دوره پسا تحریم توسط رسانه ها و حتی دولتمردان مورد توجه قرار گرفت. 

در این راستا حتی در حوزه مقررات گذاری نیز قدم هایی برای تسهيل جذب این نوع سرمايه ها برداشته شده است  که از جمله آن میتوان به تصویب دستورالعمل اجرایی ناظر بر تاسيس،  فعالیت، نظارت و انحلال واحدهای بانکی برون مرزی در مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 6 مرداد 94 توسط شورای پول و اعتبار اشاره نمود

. از این رو با توجه به جذابیت سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی برای ایران و کشورهای متقاضی سرمايه گذاري ، با بررسي قوانین و مقررات موجود، بايد ابعاد حقوقی این مساله مورد بررسی قرار گیرد.

 با بررسی این مقررات که به صورت کلی بر دو حوزه کشور  صرفنظر از مناطق آزاد و مناطق آزاد متمرکز خواهد شد، ابتدا محدودیت های کلی  سرمايه گذاري  خارجی بر اساس قوانین و مقررات ذیربط در حوزه سقف مالكيت و مشارکت  سرمايه گذاري  خارجی مورد بررسی قرار گرفته و  امكان  سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی كشور براساس محدودیتهای کلیدی ناظر بر نوع نهاد بانکی و میزان سقف مشارکت در هر نهاد مورد تجزیه و تحلیل قرار میگیرد. 

تصویر شفافی از حوزه های بالقوه سرمايه گذاري  خارجی در صنعت بانکی كشور فراهم شده و خلاهای مقرراتی موجود و حوزه های مغفول و برخی تضادهای قانونی موجود شناسايي میشوند. 

متن كامل گزارش ابعاد حقوقي سرمايه گذاري خارجي در بانكداري ايران