خلأ مسووليت‌پذيري در برابر سياست پولي، اصلاح روش انتخاب رئیس کل بانک مرکزی و شورای پول واعتبار

خبراقتصادی - محسن شمشيري: لايحه «قانون بانك مركزي ج.ا. ايران» به عنوان يكي از لوايح دوقلوي بانكي كه به تازگي از سوي بانك مركزي منتشر شده تا صاحبنظران در مورد آن نظر بدهند، با 34ماده و 29تبصره به ابعاد مختلف استقلال، پاسخگويي و شفافيت بانك مركزي پرداخته و از نظر كارشناسان امور بانكي با نكات مثبت و ايرادهاي مختلفي همراه است.

به گزارش «تعادل»، برخي كارشناسان بانكي در اين زمينه معتقدند لايحه قانون بانك مركزي داراي نكات مثبتي است كه مي‌تواند به شفافيت، افزايش كارايي و اصلاح ساختار اقتصاد كشور كمك كند اما در عين حال با ايرادهايي از نظر شكلي و محتوايي مواجه است كه بايد در فرصت باقي مانده و قبل از تصويب نهايي در مجلس، برطرف شود.

اين دسته از كارشناسان مي‌گويند: از آنجا كه قانون از نظر انشا و مفاهيم نبايد كم و كاستي داشته باشد، لذا پس از گذشت 43سال از تصويب قانون پولي و بانكي و ساير قوانين و مقررات مرتبط با بازار پول و بانكداري، بايد از اين فرصت ارزشمند بازنگري قانون استفاده كنيم و نقايص و مشكلات موجود را تاجايي كه ممكن است برطرف ‌سازيم. زيرا قانون بانكداري و قانون بانك مركزي، مربوط به حوزه‌يي از اقتصاد است كه بيشترين انتظارات و مطالبات را متوجه خود كرده است و با توجه به بانك محوري اقتصاد و پولي شدن بيش از حد اقتصاد، همه انتظار دارند كه بانك‌ها و بانك مركزي با فعاليت خود و همچنين با سياستگذاري بانك مركزي، چرخ اقتصاد و معيشت زندگي مردم بهتر بچرخد و لذا قانون بايد به گونه‌يي تصويب شود كه كارايي، نظارت و اثرگذاري سيستم بانكي را تقويت كرده و در عين حال به رفع مشكلات ساختاري اقتصاد ايران كمك كند.

مسعود بيرمي، كارشناس بانكي در اين زمينه كه به نظر شما مهم‌ترين نقاط قوت و ضعف لايحه بانك مركزي شامل چه مواردي است، گفت: اين لايحه در نگاه اول و در مقايسه با قانون قبلي، با برخي تغييرات محتوايي و شكلي مواجه است. لذا بايد به كارشناسان فرصت بيشتري داده شود تا در 3-2ماه آينده، به جمع‌بندي بهتري برسند و مشكلات اين قانون را برطرف كنند. زيرا در نگاه اول مشخص است كه لايحه توازن نوشتاري ندارد. در جايي مبسوط و كامل است و در جايي بدون اشاره يا كوتاه يا ناقص از كنار موضوع عبور كرده و به نظر مي‌رسد كه به صورت سليقه‌يي با هر موضوع برخورد شده است. رويكرد قانون بايد همه كس فهم باشد و از همه مهم‌تر زمينه اصلاح ساختار نظام پولي و مالي و بانكي كشور را فراهم كند، نه اينكه با حفظ وضع موجود، برخي مشكلات را برطرف كند اما اصل موضوع و انتظارات كارشناسان را بدون جواب بگذارد. به ياد داشته باشيم كه 30سال طول كشيده تا به اصلاح قانون برسيم، لذا از اين فرصت بايد درست استفاده شود و مشكلات به سال‌ها بعد موكول نشود.

وي افزود: بايد از تجربه ساير كشورها استفاده كنيم كه آنها چگونه با موضوعات پولي و بانكي مواجه شده‌اند، اركان نظارتي و سياست‌گذاري آنها چيست و فرق مقام پولي، بانك مركزي، ناظر و سياست‌گذار كدام است و رييس كل و شوراي پول و اعتبار را چگونه تعيين مي‌كنند. استقلال بانك مركزي چقدر است و در حكومت‌هايي با ساختار مردم‌سالاري، ديكتاتوري، پارلماني، در حال توسعه، توسعه يافته و... چه تفاوت‌هايي بين بانك مركزي آنها وجود دارد.

وي ادامه داد: توجه داشته باشيم كه بانك محوري و تمركز همه نگاه‌ها و انتظارات به بانك‌ها مشكل اصلي است كه بايد رفع شود. بايد صنايع، سرمايه‌گذاري، بازار سرمايه، صندوق‌ها، تامين سرمايه و... نقش خود را داشته باشند و از نگاه سنتي به بانك خارج شويم زيرا با اين نگاه نمي‌توان تا ابد اقتصاد را اداره كرد.

وي گفت: با توجه به تغيير محيط كسب و كار جهان، بايد قانون بانك مركزي تغيير كند و اين موضوع يك حركت موثر و مثبت است كه قانون را به‌روزرساني خواهد كرد اما حالا كه قرار است به‌روزرساني كنيم، بايد همه نقص‌ها ديده شود، كاستي‌ها رفع شود و نقاط قوت نيز حفظ شود.

به عنوان مثال يكي از اشكالات اساسي اين است كه همچنان بانك مركزي خزانه‌دار دولت است و قرار است حساب‌هاي دولت را نگه دارد. در حالي كه قاعدتا بانك مركزي را بانك بانك‌ها ارزيابي مي‌كنند و بايد بين اين دو وظيفه تفكيك قائل شويم. بانكدار دولت بايد جدا باشد و حساب‌هاي دولت را نگهداري كند و بانك مركزي بايد مسوول نظارت، شفاف‌سازي،  هدايت و سياست‌گذاري در شبكه بانكي باشد.

اين موضوع باعث شده بخش عمده‌يي از وقت پرسنل بانك مركزي براي حساب‌هاي دولتي و امور دولتي هزينه شود و اين كار براي بانك مركزي درآمد ايجاد مي‌كند؛ درنتيجه انتظار هم دارند كه بخشي از اين درآمد به عنوان پاداش كاركنان در نظر گرفته شود.

بيرمي تاكيد كرد: در كشورهاي جهان ازجمله ايالات متحده، بانك مركزي يا فدرال رزرو جداي از وزارت خزانه‌داري است. وزارت خزانه‌داري مسوول حساب‌هاي دولت و بانكدار دولت است و فدرال رزرو به سياست‌گذاري و نظارت بر بانك‌ها و بازار پول مشغول است.

بانكدار دولت بايد زيرنظر وزارت اقتصاد و از طريق همكاري با خزانه‌داري، سازمان بازرسي، ديوان محاسبات و... كار كند. اما وضعيت بانك مركزي در ايران باعث شده كه خود را بانكدار دولت مي‌داند و وجود حساب‌هاي مختلف دولتي در بانك مركزي و ذخاير طلا و ارز و... باعث شده عملا وظيفه نظارتي و بانك بانك‌ها بودن تضعيف شود.

وي ادامه داد: بخش عمده‌يي از مراودات بانك مركزي با مجلس، خزانه‌داري و... صرف رسيدگي به امور دولتي، حساب‌ها، مخارج، هزينه و درآمد دولت مي‌شود.

 اصلاح شوراي پول و اعتبار

وي افزود: در قانون قبلي در ابتدا به جايگاه، اهميت، نقش و مواد قانوني مرتبط با شوراي پول و اعتبار پرداخته بود. اما در اين لايحه، يا قصد دارد شوراي پول و اعتبار به همان شكل و با همان سازوكار و عملكرد باقي بماند و به كار خود ادامه دهد يا اينكه اساسا نكات ديگري را مهم‌تر از شوراي پول و اعتبار ارزيابي كرده كه اين موضوع بايد روشن شود؛ زيرا مهم‌ترين ركن بانك مركزي شوراي پول و اعتبار است كه رييس كل بانك مركزي رييس آن است و اعضاي آن از دولت و بخش خصوصي تشكيل شده است.

وي افزود: مهم‌ترين انتقاد به تركيب و ساختار شوراي پول و اعتبار، تعداد اندك نمايندگان بخش خصوصي و بالا بودن تعداد قابل توجه وزرا و اعضاي دولتي است. در حالي كه تنها نماينده اتاق بازرگاني و اتاق تعاون به عنوان نمايندگان بخش خصوصي هستند، نماينده دادستان نيز از سوي قوه قضاييه شركت مي‌كند. اما وزراي مختلف اقتصاد، جهادكشاورزي، صنعت، معدن و تجارت، كار، رفاه و تامين اجتماعي، سازمان برنامه و بودجه، نفت و نيرو و... عضو شوراي پول و اعتبار هستند و مي‌توان گفت كه مهم‌ترين ركن تصميم‌گير در بخش بازار پول يك تشكيلات كاملا دولتي است. حتي دو نماينده مجلس نيز به عنوان عضو ناظر شركت مي‌كنند و حق راي ندارند. براين اساس روشن است كه اگر به نقش ذي‌نفعان بانك‌ها و بخش خصوصي اهميت بيشتري قائل هستيم و به دنبال رشد سرمايه‌گذاري و توليد و فضاي كسب وكار بهتر هستيم بايد حضور بخش خصوصي و فعالان و نخبگان اقتصادي را افزايش دهيم و در كنار حضور وزرا با اين همه مشغله، افرادي فرهيخته و صاحب‌نظر در امور پولي و بانكي را در شوراي پول و اعتبار عضو كنيم.

وي تاكيد كرد: در شوراي پول و اعتبار نبايد تنها دولت حاضر شود بايد كل نظام و حاكميت سياسي و فعالان بخش خصوصي بتوانند نماينده داشته باشند. از نماينده رهبري سياسي گرفته تا قوه قضاييه، مجلس، سازمان‌هاي نظارتي، بازرسي، بخش خصوصي و... بايد نماينده داشته باشند تا احساس مسووليت در برابر سياست پولي داشته باشند. لذا در شرايط كنوني كه قانون بانك مركزي و بانك‌ها به بازنگري جدي نياز دارد بايد نقش گسترده فعالان اجتماعي و اركان سياسي كشور نيز افزايش يابد و همان‌طور كه در كشورهاي صنعتي و پيشرفته شاهد مشاركت نهادهاي قدرت سياسي در بازار پول و فدرال‌رزرو و بانك‌هاي مركزي هستيم، در كشور ما نيز بايد مشاركت بخش خصوصي و ساير اركان نظام را در كنار دولت شاهد باشيم و همه فشارها را به دولت وارد نكنيم.

 بازنگري در تعيين رييس كل

بيرمي با اشاره به تجربه و سازوكار تعيين رييس كل در كشورهاي ديگر كه با روندي با ثبات و ميان مدت و مستقل از دولت انجام مي‌شود، گفت: بايد در روند تعيين رييس كل بازنگري شود، نبايد تنها كابينه دولت رييس كل را تعيين كند بلكه بايد نهادهاي مختلف در تعيين رييس كل نقش داشته باشند.

وي افزود: در امريكا در فدرال‌رزرو نمايندگاني از كنگره، رييس‌جمهور، دادگستري، بخش خصوصي، صنايع، تشكيلات سياسي، اقتصادي و مدني و... روي هم يك گروه 15 نفره را تشكيل مي‌دهد كه در مورد تعيين رييس فدرال‌رزرو تصميم‌گيري مي‌كنند. همچنين هر ايالت فدرال‌رزرو دارد و فدرال‌رزرو‌ها با هم تشكيلاتي ايجاد كرده‌اند و هر چند ايالت در فدرال‌رزرو يك نماينده مشترك دارند. چنين تشكيلاتي باعث شده كه تعيين، تغيير، استعفا، بركناري و تغيير وظايف رييس كل بانك مركزي به سادگي و آساني و دخالت دولت انجام نشود. اين موضوع باعث باثبات شدن دوره فعاليت رييس كل مي‌شود و براي سال‌ها شاهد حضور يك نفر با قدرت مستقل از دولت هستيم. زيرا كساني كه رييس كل را تعيين مي‌كنند تنها از دولت نيستند. سياست‌هاي پولي و ارزي، نرخ بهره و... نيز مستقل از دولت است و متاثر از شرايط اقتصادي اجرا مي‌شود.

وي ادامه داد: كار بانكداري دولت را نيز وزارت خزانه‌داري انجام مي‌دهد و سياست‌هاي دولت در خزانه‌داري شكل گرفته و اجرا مي‌شود. وي گفت: اما در ايران، بانك مركزي هم بانكدار دولت است و هم سياست‌گذار پولي و جالب اين است كه در هر دو مورد، دولت سيطره خود را بر بانك مركزي دارد و تركيب شوراي پول و اعتبار نيز باعث دخالت دولت در امور بانك مركزي شده است.

وي با اشاره به اينكه موضوع شوراي پول و اعتبار در لايحه بانك مركزي نيامده است، گفت: مطرح نشدن شوراي پول و اعتبار در اين لايحه، نشان‌دهنده اين واقعيت است كه شوراي پول و اعتبار تغيير نكرده و همچنان دولتي است و تركيب آن باعث بهبود سياست‌ها نخواهد شد.  وي تاكيد كرد: كارشناسان و نمايندگان مجلس، بايد ضمن اصلاح قانون بانك مركزي، اضافه كردن فصل شوراي پول و اعتبار به آن، اولا تركيب اعضاي شوراي پول و اعتبار را تغيير داده و علاوه بر دولت، اعضاي بخش خصوصي، اقتصاددانان، نمايندگان دادگستري، نهادهاي مدني، بخش عمومي، تشكل‌هاي اجتماعي و اقتصادي، تشكل‌هاي صنعتي و اقتصادي و... نيز در آن عضو داشته باشند و سيطره و اقتدار دولت بر بانك مركزي را كاهش دهند. همچنين دخالت دولت در تعيين رييس كل را كاهش داده و انتخاب رييس كل را مستقل از دولت و از طريق پيشنهاد نهادهاي مختلف كشور علاوه بر دولت انجام دهند تا دولت امكان انتخاب و امكان عزل و بركناري او را نداشته باشد.

 ابهام در رفرم پولي

بيرمي در ارتباط با موضوع رفرم پولي در لايحه بانك مركزي گفت: اين سياست بسيار خوب و موثر است و از نقاط قوت لايحه به حساب مي‌آيد اما اشكال آن اين است كه سازوكار آن مشخص نبوده و شرايط و شكل اجراي آن مشخص نيست. با ابهاماتي گفته شده كه اگر رفرم پولي لازم بود به پيشنهاد بانك مركزي و همكاري و تصويب وزارت اقتصاد، رفرم و تغيير واحد پولي انجام خواهد شد. يعني رفرم پولي را تنها تغيير واحد پولي ديده‌اند در حالي كه رفرم به معناي تغيير نقش پول، كنترل تورم، كمك به توليد و روق اقتصادي و جلوگيري از افزايش بدهي دولت به بانك مركزي، منع شدن بانك‌ها و دولت از دسترسي به منابع بانك مركزي، شرايط انتشار پول و نقدينگي و... است و تنها تغيير واحد پولي نيست.

 استانداردهاي جهاني در بانك مركزي

بيرمي با اشاره به اينكه در قانون بانكداري تاكيد زيادي بر نقش كميته بال شده است، گفت: سوال اين است كه آيا بانك مركزي تمايل به رعايت استانداردهاي جهاني، رهنمودهاي صندوق بين‌المللي پول، بانك جهاني و... در بهبود ساختار بانك مركزي مانند اثر كميته بال بر بانكداري دارد؟ بانك مركزي چگونه مي‌خواهد تغيير ساختار و بهبود ايجاد كند و چه توجهي به تجربه جهاني و توصيه‌هاي بين‌المللي دارد.

 قدرت نظارتي بانك مركزي

اين كارشناس بانكي با اشاره به افزايش اختيارات بانك مركزي براي نظارت بر بانك‌ها گفت: افزايش اقتدار و قدرت بانك مركزي براي نظارت و شفافيت بانك‌ها خوب است اما سوال اين است كه اگر دچار سليقه‌ها و عبور از ضوابط شود چه مشكلاتي براي بانكداري ايران ايجاد خواهد كرد.

وي افزود: انتظار اين است كه نقش بانك مركزي ارشادي و هدايت‌كننده و سياست‌گذار باشد. در حالي كه در ايران نگاه از بالا به پايين است و بانك مركزي اقتدارگرايانه با بانك‌ها عمل مي‌كند. وي ادامه داد: با اين توضيح، بانك مركزي خود را نماينده حكومت و دولت مي‌داند نه نماينده شبكه بانكي. بانك مركزي خود را بانك بانك‌ها نمي‌داند بلكه بانكدار دولت مي‌داند و اين مسائل باعث شده كه باعث ايجاد مشكل براي بانك‌ها شود.