بررسي ابعاد نگهداري حساب هاي دولتي و متمركز در بانك ها و انتقال به بانك مركزي

خبراقتصادي – محسن شمشيري:  موضوع وضعيت نگه داري حساب هاي دولتي در بانك هاي تجاري، دولتي و خصوصي و استفاده بانك ها از منابع حساب هاي خزانه، سازمان هاي دولتي، شركت هاي دولتي، نهادهاي عمومي مانند شهرداري و... با توجه به حضور گسترده دولت و شركت هاي دولتي در اقتصاد، انواع حساب هاي خزانه و ارائه انواع خدمات برق، آب، تلفن، گاز، و كالاها و خدمات مختلف كه دولت را به بزرگترين فعال اقتصاد كشور تبديل كرده، با طرح ديدگاه هاي مختلفي مواجه بوده  و انتقال منابع حساب هاي دولتي به بانك مركزي، موافقان و مخالفان مختلفي دارد. 

 برخي مسوولان اقتصادي خواستار آن شده اند كه با رشد بانكداري الكترونيك، حساب هاي دريافتي دولت، ماليات ها، عوارض، سپرده ها، ذخاير ارزي و ريالي، وام هاي دولتي و... بلافاصله به حساب هاي بانكي مركزي انتقال يابد تا از تخلفات و مشكلات موجود كاسته شود و بانك ها در استفاده از منابع دولتي دچار تخلف نشوند. اما در عين حال تعدادي ديگر از كارشناسان، با اشاره به هزينه ها و فشار سنگين بدهي دولت به بانك ها، خدمات دولتي بسيار كه بخش عمده اي از امكانات و وقت پرسنل بانك ها را مي گيرد، معتقدند كه بانك ها همان طور كه از منابع بخش خصوصي بهره مي برند، بايد از منابع حساب هاي بزرگترين فعال اقتصاد كشور يعني دولت نيز بهره مند شوند و در مقابل خدماتي كه به دولت مي دهند بايد از منابع بانكي آن نيز استفاده كنند.  

اين صاحبنظران معتقدند كه انتقال حساب هاي دولتي به بانك مركزي و تغيير روش نگه داري حساب هاي دولتي زماني امكان پذير است كه سايه سنگين دولت بر انواع خدمات، فعاليت ها، شركت ها، بخش هاي اقتصادي و... كاهش يابد  و بخش خصوصي عهده دار عرضه انواع كالاها و خدمات شود. بدهي سنگين دولت و شركت هاي دولتي به بانك ها صفر شود و دولت مانند بخش خصوصي خود را متعهد به پرداخت بدهي 165 هزار ميليارد توماني به بانك ها بداند. 

 به عقيده تعدادي از صاحب نظران، با توجه به گسترده بودن مداخله دولت در اقتصاد ايران، وجود صنايع و شركت هاي بزرگ دولتي كه بخش عمده اي از گردش مالي اقتصاد، سپرده ها، وام ها، حساب هاي جاري و... را از طريق حساب هاي دولتي به خود اختصاص داده اند، نمي توان انتظار داشت كه بانك هاي تجاري، دولتي، و خصوصي بابت اين همه خدمات مختلف كه به شركت هاي دولتي و سازمان هاي دولتي مي دهند و انواع خدمات از دريافت قبوض برق و‌آب و تلفن و گاز گرفته تا ماليات ها و عوارض و... را بانك ها و پرسنل آنها انجام دهند اما موجودي حساب جاري آنها بلافاصله از دسترس بانك ها خارج و به حسابي در بانك مركزي انتقال يابد. 

از سوي ديگر، در شرايطي كه بدهي دولت وشركت هاي دولتي از مرز 165 هزار ميليارد تومان گذشته وبدهي بخش دولتي 16 درصد نقدينگي كشور و كل سپرده هاي بانكي است،  و دولت به راحتي از منابع بانك ها براي تنخواه گردان و حساب هاي خود استفاده مي كند و بر ميزان بدهي دولت به بانك ها مي افزايد، چگونه انتظار دارند كه موجودي جاري حساب هاي دولتي از بانك ها به بانك مركزي انتقال يابد و بانك ها نتوانند از گردش موجودي حساب هاي دولتي استفاده كنند. 

عدم نگه داري حساب هاي دولتي در بانك ها و انتقال آن به بانك مركزي براساس برنامه ششم توسعه، در شرايطي كه دولت انتظار دارد بانك ها حتي از منابع حساب جاري بخش خصوصي در بانك ها براي پرداخت تسهيلات تكليفي مانند وام ازدواج استفاده كنند، موجب شده كه بانك ها عملا به دروازه اي براي عبور منابع دولتي از بازار و اقتصاد به بانك مركزي تبديل  شوند و از منابع موجود حساب هاي دولتي با اين همه گردش و خدمات استفاده نكند و  با اين همه بدهي سنگين و مطالبات معوق كه با عملكرد دولت روي دست بانك ها مانده است، و خدمات مختلفي كه بخش عمده اي از وقت پرسنل بانك ها را به خود اختصاص داده، عملا بانك ها هيچ نفعي از خدمات دولتي و دريافت پول و واريز آن به حساب هاي دولتي نزد بانك مركزي نخواهند برد و در نتيجه حداقل انتظار مي رود كه بانك ها بابت اين خدمات، كارمزد مناسبي دريافت كنند و منابع دولت را با حساب هاي برخط به بانك مركزي انتقال دهند.  

اما در عين حال، در سال هاي اخير، به دليل پاره اي مشكلات كه از نگه داري حساب هاي دولتي ايجاد شده، برخي مسوولان و نمايندگان مجلس، خواستار اصلاح روش كنوني شده و به دنبال انتقال حساب هاي دولت و شركت هاي دولتي به بانك مركزي هستند.  

در اين رابطه، معاونت اقتصادي مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي در گزارشي با عنوان آسيب شناسي نظام بانكي به بررسي ابعاد نگهداري حساب هاي دولتي پرداخته و پيشنهادهايي براي اصلاح اين روند در برنامه ششم توسعه ارائه كرده است. 

مطابق قانون پولي و بانكي، بانك مرکزي به عنوان بانكدار دولت موظف به نگهداري کليه حسابها و انجام عمليات بانكي دولت است طي چند دهه گذشته و به دليل فقدان زيرساخت هاي فناوري اطلاعات، بانك مرکزي براي انجام وظايف فوق، ناگزير اقدام به اعطاي نمايندگي به تعدادي از بانكهاي دولتي و خصوصي كرد اما نگهداري حسابهاي دولت نزد بانك مرکزي طي اين مدت موجب بروز مشكلات و مفاسد متعدد و اخلال در مديريت نظام مالي و پولي کشور شده است

 اين گزارش به روند تحولات قوانين و مقررات پولي و بانكي قبل و بعد از انقلاب، در رابطه با شيوه نگهداري حسابهاي دولتي در قانون پولي و بانكي 1351،  قانون عمليات بانكي بدون ربا  1362، قانون محاسبات عمومي 1366، آيين نامه تمرکز وجوه درآمد و سپرده موضوع ماده  43  قانون محاسبات عمومي کشور 1366، قانون برنامه چهارم توسعه 1383، بخشنامه هاي بانك مرکزي پيرو ماده  10  قانون برنامه چهارم توسعه،  قانون برنامه پنجم توسعه 1389، دستورالعمل نگهداري انواع حساب براي وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکتهاي دولتي و نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي 1391،  آيين نامه بانكداري دولتي 1392، مصوبه ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادي 1393، قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت  پرداخته  و اشكالات موجود را يادآور شده است. 

در اين گزارش، ضمن بررسي کامل قوانين و مقررات مرتبط با موضوع نگهداري حسابهاي دولتي و روند مصوبات در اين خصوص، تصويري از وضعيت موجود حسابهاي بخش عمومي از حيث تعداد و گردش حساب ارائه شد همچنين با بررسي روند تحولات قانوني، آمارهاي موجود و مصاحبه با مجموعه اي از مديران و کارشناسان مرتبط، مهمترين مشكلات و مفاسد مترتب بر روال هاي پيشين نگهداري حسابهاي دولتي به شرح زير استخراج شد:

1- عدم اطلاع برخط خزانه داري کل و بانك مرکزي از حسابهاي دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي 

2-  رسوب سپرده هاي دولتي و نهادهاي عمومي نزد بانكها، 

3-  عدم کارآيي شيوه پرداخت اعتبارات و رسوب منابع در حسابهاي پرداخت دستگاهها، 

4-  عدم امكان نظارت برخط و مؤثر بر گردش حسابهاي دولت، 

5-  قابليت خلق پول بر مبناي منابع دولتي توسط بانكها، 

6-  کند شدن گردش منابع درآمدي و هزينه اي بخش دولتي، 

7-  مداخلات دولت و ادامه انحصار بانكهاي دولتي در ارائه خدمات به دستگاههاي دولتي، 

8-  تشديد رفتار رانتجويي در بانكها و دستگاههاي دولت 

يقيناً اصلاح شيوه نگه داري حسابهاي دولتي، يكي از عناصر مهم در اصلاح ساختار نظام بانكي و نيز نظام بودجه اي کشور است و اقدام مهمي در جهت تحقق بندهاي 9  و 19 سياستهاي کلي اقتصاد  مقاومتي ارزيابي ميشود اما عليرغم وجود مصوبات متعدد که تمرکز حساب هاي دولت نزد بانك مرکزي را الزام ميکنند، هنوز و پس از گذشت 5 سال از شروع اصلاحات، در گام هاي ابتدايي آن هستيم لذا با توجه به موانع برشمرده شده، ازجمله ذينفعان قدرتمند ادامه وضع موجود، لازم است تا قانونگذار در برنامه ششم توسعه به اين موضوع توجه ويژه اي نشان دهد بدين منظور پيشنهادهاي زير قابل طرح است

1-لازم است در برنامه ششم به موضوع انتقال و ساماندهي حسابهاي دستگاههاي دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي تصريح شود، تا با منقضي شدن قانون برنامه پنجم، از اهميت و تأثيرگذاري دستورالعمل نگهداري انواع حساب کاسته نشود البته اجراي کامل اين پروژه، به دليل تخلفات قبلي بانكها در استفاده از منابع دولتي براي اعطاي تسهيلات به بخش غيردولتي، ممكن است داراي آثار پولي باشد که نيازمند تدبير بانك مرکزي است 

2-به منظور افزايش ضمانت اجراي دستورالعمل نگهداري انواع حساب لازم است مفاد آن براي بانكها و مؤسسات اعتباري و همچنين دستگاههاي دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي لازم الاجرا شده و تخلف از آن، براي بانكها و مؤسسات اعتباري، مجازات هاي انتظامي موضوع ماده  44 قانون پولي و بانكي کشور را در پي داشته باشد، همچنين براي ساير نهادهاي ذيربط، در حكم تصرف غيرقانوني در وجوه و اموال دولتي محسوب شود. اين جرم انگاري براي تخلف از دستورالعمل، در صلاحيت قانون است و به نظر ميرسد در اين خصوص دچار نقص قانوني هستيم.

3-  پيرامون انتقال حسابهاي نهادهاي عمومي غيردولتي، بجز دستورالعمل نگهداري انواع حساب، تكليف صريحي در ساير قوانين و مقررات وجود ندارد بجز در خصوص شهرداري ها که در قانون پولي و بانكي تصريح شده است. از آنجا که حوزه فعاليت و کارکرد اين نهادها بسيار متنوع است و هريك داراي قانون تأسيس مشخصي هستند که برخي به امضاي مقام معظم رهبري رسيده است و طبق آن قانون اداره مي شوند، به نظر ميرسد براي تعيين تكليف شيوه نگهداري حسابهاي آنها، نياز به قانون مصوب مجلس و در مواردي موافقت شخص مقام معظم رهبري دارد. 

4-  با توجه به عدم تمايل وزارت اقتصاد براي تكميل سريع اين پروژه، به دليل تعارض منافع دروني ميان بانك هاي دولتي و خزانه داري کل کشور، لذا لازم است تا قانونگذار سقف زماني مشخصي براي تكميل فازهاي مختلف اين پروژه مهم ملي در نظر گرفته و به دولت تكليف نمايد. براي مثال، تكميل هر يك از فازها در هر سال از برنامه ششم.

5- منظور ملزم شدن دستگاهها به پيگيري موضوع تمرکز حسابهاي خود نزد بانك مرکزي، مناسب است از سال دوم برنامه، تخصيص بودجه به دستگاه هاي اجرايي، منوط به انتقال حسابهاي درآمدي و حسابهاي پرداخت آنها، به بانك مرکزي شود به عبارت ديگر، در صورتي که دستگاهي در مقابل انتقال حسابهاي خود به بانك مرکزي مقاومت نمايد، با خطر قطع يا تأخير زياد در تخصيص بودجه مواجه شود.البته لازم به ذکر است که اين پيشنهاد صرفاً براي دستگاه هاي اجرايي که از خزانه بودجه دريافت مي کنند راهگشاست و در خصوص دستگاه هايي که داراي رديف بودجه نيستند کارآيي ندارد.

6- راهكار ديگري که ميتواند براي انتقال حسابهاي کليه شرکتهاي دولتي و نهادهاي عمومي غيردولتي به بانك مرکزي اثربخش باشد، الزام بانك هاي عامل به مسدودسازي حساب اين نهادها از طريق شناسه هويت الكترونيكي بانكي  شهاب، تا يك زمان مشخص از قانون برنامه ششم توسعه است البته اين الزام صرفاً مشروط به جرم انگاري تخلف بانكها از دستورالعمل نگهداري انواع حساب، يعني تحقق پيشنهاد دوم فوق الذکر، ميتواند اثربخش باشد.

7- حذف سازمانها و شرکتهاي استثنا شده از پروژه تمرکز حسابهاي دولتي، يكي ديگر از اقدام هاي بسيار مهم در اين زمينه است، زيرا شرکتهاي استثنا شده، جزء پر درآمدترين شرکتهاي دولتي هستند و مستثنا شدن اين شرکتها را ميتوان به نوعي نقض غرض اجراي اين پروژه بزرگ ملي دانست مهمترين اين شرکتها عبارتند از سازمان توسعه و نوسازي معادن و صنايع معدني ايران، سازمان صنايع کوچك و شهركهاي صنعتي ايران، شرکت شهركهاي کشاورزي، شرکت ملي نفت ايران، شرکت ملي گاز ايران، شرکت ملي پالايش و پخش فرآورده هاي نفتي ايران و شرکت ملي صنايع پتروشيمي.

8-  فقدان تعريف مشخص از حساب دولتي يكي از عواملي است که موجب ناهمخواني آمارهاي موجود از وضعيت تعداد و پراکندگي حسابهاي دولتي شده است بانك مرکزي و خزانه داري کل کشور، هر يك بر اساس تعريف خود اقدام به جمع آوري اطلاعات در اين خصوص مينمايند که موجب تشديد عدم شفافيت حساب هاي دولتي شده است. ارائه تعريف قانوني از حساب دولتي توسط مجلس شوراي اسلامي يكي از الزامات اصلاح وضع موجود است.