مجلس مخالف تشكيل ديوان محاسبات شهري

مساله ضعف نظارت شوراي شهر بر شهرداري در سال‌هاي گذشته يكي از مهم‌ترين دغدغه‌هاي اعضاي شوراي شهر مطرح بوده است كه برخي نبود ساختارهاي مناسب براي نظارت را دليل آن عنوان مي‌كنند. نظر شما در اين باره چيست؟

آنچه در قوانين بالادستي شوراهاي شهر و روستا براي نظارت وجود دارد و ما در چارچوب آن كار مي‌كنيم نظارت راهبردي است و پارلمان شهري به صورت في‌البداهه نمي‌تواند براي خود قانون وضع كند.

 اين چارچوب كلي در قوانين مصوب كشور است البته بعضا دوستاني از بيرون شوراي شهر عنوان مي‌كنند كه شوراها مي‌تواند يا بايد در همه زمينه‌ها ورود كند. اما من مي‌خواهم اول محدوده موضوع را اينگونه تعريف كنم. بارها اتفاق افتاده است كه شوراي شهر در بعضي موارد وارد شده است و مصوبه‌يي را از سر گذارنده است اما ديوان عدالت اداري آن مصوبه را لغو كرده است. مثلا در حوزه قطع درختان شوراي شهر تهران بر اساس مقرراتي كه وضع كرده، زميني را باغ تشخيص داده است اما مالك با مراجعه به مراجع قضايي حكم را نقض كرده است يا از ديوان عدالت اداري حكمي مبني بر اينكه زمين مورد نظر باغ نيست را گرفته است و در نهايت نيز احكام شوراي شهر اجرا نشده است. البته باز هم ما سعي كرديم اين نواقص و خلاءها را در چارچوب قوانين رفع كنيم.

البته فكر مي‌كنم در بحث باغ‌هاي مسائل شرعي و فقهي منجر به نقض حكم شورا مي‌شود.

اعتقاد ما اين است كه چارچوب قوانين كشور ما هم فقهي و شرعي است، اما به هر صورت مبنايي كه محاكم قضايي بر مبناي آن حكم صادر و اجرا مي‌كنند به اينجا منجر مي‌شود كه اقدام و حكم شوراي شهر شكسته شود. مي‌خواهم بگويم اين محدوده‌يي است كه ما بايد از شوراهاي شهر و روستا انتظار داشته باشيم كما اينكه اگر باز هم نظارت كل كشور را در سطح ملي نگاه كنيد همين طور است. ما يك سازمان بازنشستگي كل كشور داريم و در بحث نظارت‌ها ديوان محاسبات كشوري را داريم و همينطور تا ساير سازمان‌هاي مختلف. ولي با همه اينها سازمان‌ها و دستگاه‌ها از زنجيره مشخصي تبعيت نمي‌كنند و اين خلاءها منجر به وقوع مشكلاتي مي‌شود.

 بعضا مي‌بينيم كه تخلفات و فسادهايي هم كه در رده‌هاي بالاتر از آنها صحبت مي‌شود، از اين نقص‌ها و خلاءهاي قانوني سرچشمه مي‌گيرد. بنابراين با اين مقدمه مي‌خواهم بگويم، آن چيزي كه براي چارچوب نظارت شوراهاي اسلامي شهر و روستا مشخص شده است اجازه زيادي براي نظارت بر شهرداري‌ها را نمي‌دهد.

 به عنوان مثال ما براي نظارت در بعد مالي شهرداري تهران، حسابرسي تعيين مي‌كنيم و اين رويه بر اساس چارچوب قوانين پذيرفته شده حسابرسي و مالي كشور است. يعني در اين موارد ديگر شوراهاي شهر و روستا تعيين‌كننده نيست كه چطور حسابرسي انجام شود. اينها چارچوبي است كه وزارت اقتصاد و دارايي براي نظارت حسابرسي كشور گذاشته است، وقتي حسابرس هم به ما گزارش مي‌دهد در ابتداي آن مي‌نويسد كه اين گزارش در چارچوب قوانين پذيرفته شده مالي كشور است.

 بنابراين حد نظارت شورا بر شهرداري همين است ولو اينكه نظر شخصي كسي هم اين باشد كه خريد يا قيمت‌گذاري مطابق نظر شخصي من درست نيست كه البته حتي بعضا قيمت‌گذاري‌ها مطابق با نظرات كارشناسي نيست. ولي وقتي قانون مي‌گويد كه بايد مناقصه و مزايده برگزار كنيد و فرآيند مناقصه و مزايده هم همين گونه طي مي‌شود.

ما فراتر از اين موارد نمي‌توانيم نظارت را اعمال كنيم. معتقدم كه بعضا نقاط مرزي يا ابهامي كه پيش مي‌آيد از همين جا نشأت مي‌گيرد. بعضا اتفاقاتي هم مانند ماجراي پارك منطقه 15 افتاده است كه گفته مي‌شود، شورا بايد نظارت كند. طبيعتا تمام اعضاي شوراي شهر در كميسيون نظارت و حقوقي و بقيه كميسيون‌هاي تخصصي پارلمان شهري به محل حادثه رفته‌اند و گزارش‌هايي تهيه كردند اما به هر صورت براي نظارت ساز و كاري در كشور با عنوان قوه قضاييه داريم. از روز اول هم گفتم كه شوراهاي شهر و روستا مرجع قضاوت نيستند. شايد نهايت قضيه اين باشد كه 5 درصد نگهبان يا 7درصد پيمانكار مسوول اين حادثه است در حالي كه اين موارد نياز به كار دقيق قضايي دارد و قطعا شان نظارتي شوراي شهر اين ساز و كار را ندارد كه بتواند در اين حوزه وارد شود. گاهي پس از اينگونه اتفاقات مي‌گويند، شهردار فلان منطقه بايد استعفا كند اما بايد ديد ماجرا تا چه ميزان به شهردار منطقه مرتبط است. بنده چون كار اجرايي كردم، با اين مسائل آشنا هستم بنابراين فكر مي‌كنم قانون براي هر مسووليتي چارچوبي تعيين كرده است.

 اگر شهردار منطقه، مدير مربوطه را منصوب كرده است و اشكالي در فرآيند نصب او نبوده است و همه مراحل هم درست طي شده است بنابراين مسووليت شهردارمنطقه محدود است. يعني اگر ما نظارت مي‌كنيم بايد توجه كنيم كه همه سلسله مراتب مسوول هستند. نمي‌شود همه را رها كنيم و بگوييم مسوول پارك و نگهبان مشكلي ندارند اما مسوولان بالادستي بازخواست شوند. مثل اين است كه يك كارمند جز خطايي انجام دهد و به جاي آن رييس‌جمهور مورد بازخواست قرار بگيرد.

به هر حال در موضوع مرگ كودك 5 ساله در پارك كوهسار شايد فشار افكار عمومي، رسانه‌ها و شبكه‌هاي مجازي باعث اقدام سريع براي بركناري شدند. شهردار منطقه هم يكي از همين افرادي است كه سريع در اين باره، مورد اتهام قرار گرفت

اين هم قبول است. من نمي‌گويم شهردار منطقه مسووليت ندارد، من مي‌گويم همه مسووليت با او نيست. مسووليت شهردار منطقه محدود است. طبيعتا او بايد حساس باشد و حتما هم بايد به آن رسيدگي كند چون اينها مباحثي است كه بر مبناي قضا و قدر ممكن است اتفاق بيفتد البته قرار هم نيست هر روز اتفاق بيفتد. اما عرضم اين است كه اينها چارچوب نظارتي شورا است در آن تعيين مي‌شود.

 بنابراين نبايد اين برداشت صورت گيرد كه چون شورا مسوول نظارت است پس به صورت نامحدود مي‌تواند با هر عمقي كه ما دلمان بخواهد مي‌تواند وجود داشته باشد. شايد دلخواه ما اين باشد كه واقعا در ريز همه اين مسائل ورود كنيم اما بالاخره ما درمقابل تخلف كارمندمان تا جايي مي‌توانيم برخورد كنيم كه شرايط جرم براي او وجود نداشته باشد.

 در واقع وقتي تخلف تبديل به جرم قضايي مي‌شود ما بايد كارمند خود را به دادگاه معرفي كنيم چون ديگر تنبيه يا حتي اخراج هم براي او كفايت نمي‌كند. اينها مصاديق روشن نظارت هست اما در عين حال هم به نقص و خلأ قانوني اعتقاد دارم. زنجيره نظارت در كشور ما و در مديريت شهري، يكپارچه نيست در واقع اين خلاءها جزو نقاط خطر خيز هست و اگر اين نقاط خطر‌خيز ترميم نشود قطعا آسيب‌هايي كه الان در حوزه شهري با آن روبرو هستيم در ادامه با پيچيده شدن آسيب‌ها، ورود اتوماسيون و مسائل ديگر بيشتر بشود.

اين خلاءهايي كه از آن نام برده مي‌شود چطور و توسط چه شخص يا نهادي بايد اصلاح شود؟

سئوال خوبي را مطرح كرديد. سه مرجع براي اصلاح اين قوانين وجود دارد. اول اينكه نهاد شوراها با گرفتن بازخورد و اعمال بازخوردها درباره مشكلات كار خود مي‌تواند براي اقدام جهت بهبود و تعالي سازمان از طريق شوراي عالي استان‌ها اين موارد را جمع‌بندي كند و آن را در قالب طرح به مجلس بفرستد. دولت هم به عنوان نهاد ديگر مي‌تواند به دنبال وقوع ايرادهاي نظارتي مقدمات اصلاح قوانين را در قالب لايحه به مجلس شوراي اسلامي تقديم كند. وقتي در مورد شأن نظارتي مجلس شوراي اسلامي حرف مي‌زنيم يعني اين نهاد هم مي‌تواند اين موضوع را پيگيري كنند و اگر نظارت شوراي شهر را كافي نمي‌داند، اين طرح را به نمايندگان مجلس بدهد.

همه اين موارد درست! اما مي‌خواهم بدانم آيا تاكنون در شوراي چهارم اقدام جدي در جهت اصلاح ساختارهاي شوراي شهر براي افزايش نظارت انجام شده است؟

بله در اين باره اقدام جدي شده است. شما ببينيد در دوره چهارم شوراي شهر ما از حداكثر توان قانوني شورا براي نظارت استفاده كرده‌ايم. به عنوان مثال حسابرسي‌ها كه تا پيش از اين منظم نبوده است براي نخستين بار در صحن شورا انجام شد. ما شهرداري را ملزم كرديم تا اولا برنامه‌ها و بودجه‌ها به موقع براي بررسي به صحن بيايد و در اين چند سال هم اين اتفاق افتاده است.

 البته شايد در دوره‌هاي ديگر هم بعضا اين طور بوده است اما در اين دوره چهارساله تلاش شد كه شهرداري به موقع بودجه خود را تقديم كند چون بودجه چارچوب مالي برنامه شهرداري‌ها است و تا زماني كه بودجه نباشد ما نمي‌توانيم در مورد هيچ برنامه‌يي قضاوت و برنامه‌ريزي كنيم.

كه البته همين حالا هم آن طور كه در هفته‌هاي گذشته مطرح شد، برنامه 5 ساله دوم شهرداري تهران دچار عقب ماندگي و انحراف شده است و شوراي شهر تهران هم نتوانسته در سال‌هاي گذشته مانع آن شود

نه خب ببينيد! درست است كه ما در بحث‌هاي كلامي اين موارد را مطرح مي‌كنيم ولي به نظر من طرح اين موضوعات نياز به كار كارشناسي دارد. معتقدم ما نمي‌توانيم مباحث تخصصي را به سطح عموم بكشانيم و اينطور درباره آن صحبت كنيم.

در مورد مثال شما بايد بگويم ما در برنامه 5 ساله دوم شهرداري تهران پيش‌بيني كرده بوديم كه بودجه شهرداري در سال 95 به 21هزار ميليارد تومان برسد اما به دلايلي اينطور نشد. براي همين مي‌گويم مقدار زيادي از اين بحث‌ها كلامي است. ما نبايد ذهن مردم را به اين صورت مشغول كنيم چون وقتي خودمان در شوراي شهر بودجه را تصويب كرديم به اين نتيجه رسيديم؛ طبق شرايط ركود اقتصادي كه در كشور حاكم هست ما نمي‌توانيم شهر تهران را از اين شرايط اقتصاد كلي مملكت جدا بدانيم. آن موقع (زمان تدوين برنامه 5 ساله دوم شهرداري تهران) اگر چه برآوردمان اين بود كه شايد شرايط بهتر شود چون طبيعتا هميشه گرايش به سمت مثبت انديشي است و همواره اين اميدواري وجود دارد كه گشايشي ايجاد خواهد شد تا فعاليت‌هاي لازم انجام شود اما در نهايت وقتي شرايط واقعي را در نظر گرفتيم به اين نتيجه رسيديم كه اين ميزان بالاي درآمد از راه‌هاي قانوني قابل كسب نيست.

 بنابراين شوراي شهر هم تصميم گرفت كه اين سقف را به زير 18 هزار ميليارد تومان كاهش دهد. حالا بعضي از دوستان نظرشان اين است كه بايد كماكان شاخصمان 21 هزار ميليارد تومان باشد اما من مي‌خواهم بگويم اين غلط است. ما بيشتر از 20 درصد انحراف برنامه 5 ساله شهرداري تهران را از همان اول در همه شاخص‌ها وارد كرديم.

 اتفاقا اين رويه از نظر من اشتباه است، چون در اينصورت اگر خطاها و انحرافات ديگري هم وجود داشته باشد در سايه اين انحرافي كه خود وارد كرديم، گم مي‌شود. خودمان پذيرفتيم كه بودجه سال 95، 17هزار و 800 باشد يعني ما فاصله را قبول كرديم. به همين دليل معني ندارد كه دوباره همه آيتم‌ها و شاخص‌ها را با همان 21 هزار ميليارد توان مقايسه كنيم. متاسفانه اين اشتباه در همه سطوح تكرار خواهد شد و ممكن است باعث اشتباه شود تا حتي بخش‌هايي هم كه انحراف بيشتري دارند پشت اين موارد پوشيده شود و از بين برود.

باز هم به نظر نمي‌رسد تلاش زيادي براي تقويت و افزايش ابزار نظارتي شوراي شهر شده باشد.

عرض كردم ما در اين دوره تلاش كرديم تمام ظرفيت‌هاي قانوني را استفاده كنيم و برخي از دوستان پيشنهادشان اين بود كه بايد ديوان محاسبات درست شود بحث شد اما تشكيل آن موانع قانوني دارد.

موانع قانوني آن چيست ؟

اولا اينكه مجلس شوراي اسلامي چنين اعتقادي ندارد. آنها مي‌گويند كه ديوان محاسبات يكي است و زيرنظر مجلس كار مي‌كند به اعتقاد آنها اگر هم به چنين سيستمي نياز باشد بايد به همين ديوان محاسبات كشوري داده شود اما ما اعتقاد داريم كه اين كار، كار ديوان محاسبات نيست.

چرا؟

چون نوع كار متفاوت است. بحث‌هاي مالي در شهرداري از منشأ قانوني، شامل مقررات دولتي نمي‌شود چون شهرداري نهاد عمومي غير دولتي است بنابراين ارجاع موارد مالي آن به ديوان محاسبات كشوري ايجاد مانع و مشكل مي‌كند. از سوي ديگر شما توجه داشته باشيد كه امسال پيشنهادي كه دولت در برنامه ششم توسعه داده است، مغايرت‌هاي جدي قانوني زيادي داشت و يكي از موارد جدي آن هم اين بود كه

درآمدهاي شهرداري به خصوص درآمدهاي پايدار به خزانه واريز شود و شهرداري‌ها هم مثل بقيه دستگاه اجرايي بايد از دولت بودجه خود را طلب كنند. خب اين موضوع يعني وابسته كردن شهرداري‌ها به دولت يك خطاي راهبردي و يك اشتباه بزرگ است. وقتي ما در سطح كلان كشور اين مشكلات را داريم، طبيعي است كه چارچوب نظارتي شورا هم محدود مي‌شود. البته همانطور كه اشاره كردم تلاش شده كه از حداكثر‌هاي قانوني آن استفاده شود ضمن اينكه دنبال اين هم هستيم كه بحث مديريت يكپارچه شهري و لوايحي كه بعضا چه در دولت و چه در مجلس در دست بررسي است به تصويب برسد تا از اين طريق بتوانيم اين زنجيره نظارت را كامل كنيم.

درباره لايحه برنامه ششم هم به نظر مي‌رسد هدف شفاف‌سازي مالي شهرداري بوده باشد.

نه. اعتقاد ما اين نيست. ما معتقديم اگر اين ماده كه خوشبختانه تصويب نشد و در سياست‌هاي كلي نظام در مجمع تشخيص مصلحت نظام هم با آن مخالف شد، تصويب شود مشكلي از مديريت شهري حل نخواهد شد.

به چه دليل مي‌گوييد مشكلي حل نخواهد شد؟

اول اينكه چون قانون ماليات بر ارزش افزوده ماده ثابت و دايمي كشور است و اين ماده‌يي كه در برنامه ششم توسعه آمده است، قانون قبلي را جابه‌جا مي‌كند. اين اتفاق به عقيده من يعني دور زدن قانون. يعني يك‌بار قانون ماليات بر ارزش‌افزوده در مجلس شوراي اسلامي پس از بررسي كامل تصويب شده است و يك بار ديگر آن را در قالب لايحه برنامه ششم توسعه كشور كه قانون دايمي كشور نيست تقليل مي‌دهيم.

 دوم اينكه اگر به محتواي برنامه ششم توسعه باز هم متوجه خواهيد شد كه مواردي در آن گنجانده شده است كه در نهايت وابسته كردن شهرداري‌ها به دولت و كاهش قدرت شورا را به همراه خواهد داشت كه اين موضوع هم يك خطاي راهبردي است.

 در روح مواد 101 و 102 تا 107 قانون اساسي هم جايگاه بالايي براي شوراها قائل هستند (البته صراحت ندارد) كه موئد اين مطلب است كه شورا در كنار سه قوه براي رصد امور مردم جايگاه مخصوصي دارد. در حالي كه اگر بخواهيم شوراها را محدود كنيم تا دولت را در اينگونه مسائل دخالت دهيم شوراها مانند شير بدون يال و دم عمل خواهند كرد و ديگر هيچ خاصيتي نخواهند داشت. همينطور اگر بودجه دستگاهي دست مرجع ناظر نباشد و مرجع نتواند براي تحصيل درآمدها، تصويب، كاهش، افزايش بودجه دستگاه تحت نظارتش تصميم بگيرد پس چطور مي‌تواند بر آن نظارت دقيقي داشته باشد؟ و اين روند مانند نظارت كاغذي است كه الان هم در خيلي از بخش‌ها وجود دارد به اينصورت كه عده‌يي پس از بازرسي گزارش‌هايي مي‌نويسند اما در نهايت مشكلي حل نمي‌شود. به اين شكل كه در خيلي از موارد دستگاه نظارتي اقدامات لازم براي گزارش دهي را انجام مي‌دهد اما اين گزارش‌ها ضمانت اجرايي ندارد.

حال اگر مديريت يكپارچه باشد و تمام امور مديريت شهري از مسير مقررات و تصميمات شوراي شهر بگذرد نظارت هم شكل بهتري به خود خواهد گرفت.

 معتقدم اين نوع نظارت حتي بايد خيلي بيشتر از اينكه هست تقويت شود. اينكه در قوانين جديد بخواهيم نهاد شورا را دو تيكه كنيم تا بخشي از تصميمات مديريت شهري را دولت بگيرد و بعد شوراي شهر هم در يك گوشه‌يي به صورت محدود تصميماتي براي آن بگيرد قطعا به ضرر مديريت شهري است.

چه ابزار ديگري لازم است تا اين ضعف نظارت شورا برطرف شود؟

بايد بسياري از مقررات اصلاح شود و اين نياز به كار تخصصي و حرفه‌يي دارد.

الان موضوع مهم ديگري هم در حوزه نظارت شوراها بر شهرداري ‌ها به خصوص در شهر تهران وجود دارد و اعضاي پارلمان شهري درباره عدم دسترسي به سامانه‌هاي شهرداري گلايه‌مند هستند. واقعا شورا چگونه مي‌تواند شهرداري را ملزم كند تا به اطلاعات اين‌چنيني مديريت شهري دسترسي داشته باشد؟

دسترسي به سامانه‌هاي شهرداري هم بايد به قانون تبديل شود و اگر الزام قانوني درباره آن وجود داشته باشد قطعا مي‌توان به آن دست پيدا كرد. البته شوراي شهر خود نمي‌تواند اين الزام‌ها را در چارچوب‌هاي خود قرار دهد چون مرجع قانون‌گذاري نيست. در اين باره قطعا بايد قانون شهرداري‌هاي كشور به روز شود.