بازطراحي رابطه نفتي دولت و بانك مركزي

ازسوي ديگر اگر بانك مركزي براي حفظ رقابت‌پذيري توليدات داخلي، بازار ارز را به‌گونه‌يي مديريت كند كه نرخ ارز با شيب ملايمي متناسب با تورم افزايش يابد، اين خطر وجود خواهد داشت كه كل درآمدهاي ارزي دولت در بازار به فروش نرسيده و منجر به افزايش پايه پولي و به تبع آن تورم شود.

 يكي از علل اين دوگانه معيوب را بايد در الزام بانك مركزي به تبديل كل درآمدهاي ارزي بودجه دولت به ريال دانست. بايد توجه داشت كه بروز چنين مشكلي در اقتصاد ايران، ريشه در نظام ارزي كشور دارد كه در عمل در مقاطعي ميخكوب منعطف و در مقاطعي ديگر، ميخكوب خزنده بوده است، لذا اصلاح فرآيند تسويه درآمدهاي ارزي بين دولت و بانك مركزي را بايد ذيل اصلاح نظام ارزي كشور و به‌عنوان يكي از مهم‌ترين اجزاي آن قلمداد كرد.

مطالعه تجربه كشور نروژ نشان مي‌دهد حل معضل درآمدهاي حاصل از منابع طبيعي بايد در تعامل ميان شيوه بودجه‌ريزي دولت، نحوه ذخيره‌سازي درآمدهاي نفتي، اختيارات و شفافيت بانك مركزي در اعمال سياست‌هاي ارزي و سازوكارهاي پولي فروش نفت، مورد تحليل قرار گيرد.

استقلال سياست‌هاي پولي، ارزي و مالي از يكديگر در نروژ، ريشه در موارد زير دارد:

1- وجود صندوق GPFG كه هم كاركرد ذخيره ثروت بين نسلي را دارد و هم مانع ورود شوك‌هاي نفتي به درون اقتصاد مي‌شود. درآمدهاي ارزي حاصل از نفت، مازاد بر مقادير پيش بيني شده براي جبران كسري بودجه غيرنفتي، به اين صندوق واريز مي‌شود.

2- تعيين سقف مخارج دولت و سقف درآمدهاي نفتي دولت برمبناي پول ملي در قالب ماليات از شركت‌هاي نفتي

3- عرضه سالانه تنها بخشي از درآمدهاي ارزي حاصل از نفت به اقتصاد صرفا بخشي از درآمد ارزي شركت‌هاي نفتي خصوصي در بازار عرضه مي‌شود.

4- استفاده بانك مركزي نروژ از منابع SDFI صرفا در شرايط كسري بودجه و به صورت شفاف و از پيش تعيين شده كه موجب شوك نشده و اخلال‌گر نباشد.

5- بودجه‌ريزي اصولي و تعيين كسري بودجه بدون نفت و اعطاي اجازه استفاده از درآمدهاي كروني حاصل از نفت براي دولت، صرفا در سقف كسري بودجه بدون نفت

يكي از مسائل مهم در تعريف رابطه ميان دولت و بانك مركزي، خصوصا در كشورهاي نفتخيز، نحوه تسويه درآمدهاي ارزي حاصل از نفت بين دولت به‌عنوان مالك درآمدهاي نفتي و بانك مركزي به عنوان سياست‌گذار ارزي است.

هر چند اين مساله ماهيتا مستقل از نوع نظام ارزي انتخاب شده براي كشور نيست، اما در كشورهايي نظير ايران كه نرخ ارز در عمل، به‌عنوان لنگر اسمي تورم ايفاي نقش مي‌كند، اهميت مضاعفي مي‌يابد. بررسي‌ها نشان مي‌دهد به‌دليل عدم تعريف رابطه صحيح ميان دولت و بانك مركزي در اين خصوص، نحوه تبديل درآمدهاي ارزي دولت حاصل از فروش نفت خام و ميعانات گازي به ريال و واريز اين وجوه به خزانه‌داري كل كشور، همواره يكي از كانال‌هاي انتقال بي‌انضباطي مالي دولت به نظام پولي و يكي از مصاديق سلطه مالي در اقتصاد است.

درواقع هرگونه نوسان دردرآمدهاي نفتي دولت، بلافاصله در سياست‌هاي پولي به واسطه تغيير خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي يا در سياست‌هاي ارزي به واسطه تغيير حجم منابع عرضه شده در بازار نمود مي‌يابد.

در گزارش حاضر، پس از مرور مختصري بر انواع نظام‌هاي ارزي، عوامل موثر بر تغييرات خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي همچنين شيوه تجهيز و تخصيص درآمدهاي نفتي مطابق قوانين كشور مورد تشريح شده است.

 تشريح نظام حقوقي تسويه درآمدهاي نفتي بين خزانه‌داري كل و بانك مركزي و بررسي آثار آن از طريق تحليل آمارهاي درآمدهاي نفتي، نرخ ارز و ذخاير ارزي بانك مركزي، مويد ادعاي مطرح شده است. تجربه دو كشور نروژ و عربستان و فرآيندهاي تعريف شده در اين دو كشور براي تسويه درآمدهاي ارزي ميان دولت و بانك مركزي تشريح شده است. اين بررسي نشان مي‌دهد تجربه عربستان به‌دليل انتخاب نظام ارزي ميخكوب نسبت به دلار، قابل استفاده براي ايران نيست. اما فرآيندهاي تعريف شده در كشور نروژ از كارآمدي بالايي برخوردار بوده و آموزه‌هاي مهمي براي بازطراحي نظام ارزي، نظام بودجه‌ريزي و شيوه استفاده از درآمدهاي نفتي براي ايران دارد.

 

 نفرين نفت

در دهه‌هاي 1951 و 1961 ميلادي باور اقتصاددانان بر اين بود كه ثروت ناشي از نفت، رونق اقتصادي كشورها را به همراه خواهد داشت؛ سرازيري اين ثروت هنگفت به بودجه دولت‌ها اين امكان را فراهم مي‌كرد كه با دست و دلبازي بيشتري خرج كنند و دورانديشي را وانهادند. از اين پس بود كه اين منبع ثروت رخي ديگر نمود و مشكلات مختلفي ازجمله تورم، ركود، بيكاري و... را به ارمغان آورد كه از آن به نفرين نفت ياد مي‌شود.

تجربه كشورهاي نفتخيز به دليل رويارويي با آسيب‌هاي سوء‌مديريت درآمد نفت، لزوم شناخت دقيق و برنامه‌ريزي براي اين درآمد را نشان مي‌دهد. كشورهاي دارنده منابع تجديدناپذير نفت و گاز همواره با اين سوال مواجه هستند كه درآمد عظيم حاصل از فروش اين منابع چگونه بايد مديريت شود؟

هر كشور متناسب با سطح توسعه‌يافتگي و براساس ساختارهاي بومي خود قواعدي را جهت بهره‌گيري بهينه از درآمدهاي حاصل از اين منابع كه عمدتا به صورت ارز است انتخاب كرده و به كار مي‌بندد. در ايران نيز با كشف و استخراج نفت اين سوال بروز پيدا كرد، اما ساده‌ترين راه كه همان تبديل ارز به ريال و اختصاص آن به بودجه دولت است، برگزيده شد.

طي بيش از 20سال گذشته، با توجه به بالاتر بودن نرخ تورم داخلي نسبت به تورم خارجي، جهت حفظ رقابت‌پذيري توليدات كشور با كالاها و خدمات خارجي و جلوگيري از واردات بي‌رويه و توسعه صادرات، ضروري بوده است كه نرخ ارز بازار به‌طور مداوم متناسب با مابه‌التفاوت دو نرخ فوق، تعديل شود. از طرفي باتوجه به وابستگي ساختار توليد كشور به مواد اوليه و كالاهاي سرمايه‌يي، افزايش نرخ ارز موجب افزايش هزينه‌هاي توليد نيز مي‌شده است. از طرف ديگر نيز وابستگي درآمدهاي ريالي دولت به درآمدهاي ارزي حاصل از نفت، خصوصا در شرايط افت قيمت نفت يا كاهش صادرات نفت ازجمله در شرايط تحريم، اين انگيزه را در دولت ايجاد مي‌كرده كه نرخ ارز كاهش داده نشود. برآيند اين نيروها و محرك‌ها، در دوره‌هاي مختلف موجب اتخاذ سياست‌هاي ناپايدار و صلاحديدي در حوزه ارزي كشور شده كه نوسانات و جهش‌هاي يك‌باره در نرخ ارز رسمي كشور، گوياي اين واقعيت است. همچنين طي سال‌هاي اخير، به دليل تشديد تحريم‌هاي بانكي و تجاري كشور و ناتواني بانك مركزي در مديريت بازار ارز، فاصله زيادي ميان نرخ ارز بازار و نرخ ارز رسمي ايجاد شد. اگرچه پس از سال 1392 اين فاصله كاهش يافته است اما كماكان ادامه دارد. اين شرايط علاوه بر افزايش امكان بروز فساد و تشديد رفتار رانت‌جويي، اجراي سياست‌هاي ارزي كشور را نيز با مشكل مواجه مي‌كند. معضل چندگانگي نرخ ارز و پيدايش مساله‌يي به نام يكسان‌سازي نرخ ارز كه به‌طور متوسط هر 10سال يك‌بار در ايران مطرح مي‌شود ابتداي دهه 71، ابتداي 81 و ابتداي دهه 91، ناشي از خلأ جدي در حوزه سياست‌گذاري ارزي كشور است.

معضل ديگري كه در نظام ارزي كشور از ديرباز وجود داشته است، نقش و شيوه مداخله بانك مركزي در بازار ارز است. درحال حاضر، بانك مركزي به عنوان بزرگ‌ترين عرضه‌كننده ارز در بازار نقش‌آفريني مي‌كند. به بيان ديگر، درآمدهاي ارزي دولت حاصل از فروش نفت، توسط بانك مركزي به بازار ارز تزريق مي‌شود؛ از كانال مركز مبادلات ارزي يا صرافي‌هاي مجاز. اين در حالي است كه بانك مركزي به عنوان نهاد سياست‌گذار و ناظر نظام پولي و ارزي، نبايد خود به عنوان يك بازيگر عمده بازار فعاليت كند؛ بلكه نقش اصلي مقام ارزي بايد نقش‌آفريني مقطعي در بازار، صرفا براي جلوگيري از نوسانات كوتاه‌مدت نرخ ارز باشد.

ازسوي ديگر نيز فرآيندهاي مربوط به مداخله بانك مركزي در بازار ارز، از عدم شفافيت شديد برخوردار است. نهادها و گروه‌هاي ذي‌نفع فعال در نظام ارزي كشور عبارتند از: بانك مركزي، دولت، بانك‌ها، صرافي‌ها، بنگاه‌هاي صادركننده، بنگاه‌هاي واردكننده و مردم. شوك ارزي كه پس از اعمال تحريم‌ها ايجاد شد، نشان داد كه نهادهاي ارزي كشور فاقد توانايي كنترل بازار و سياست‌گذاري موثر در اين بازار هستند كه بخش قابل توجهي از اين ناتواني ريشه در عدم شفافيت بازار ارز دارد. اين عدم شفافيت هم درخصوص فرآيندهاي عرضه و تقاضاي فروش و خريد ارز و هم در حوزه نرخ تسويه معاملات ارزي وجود دارد. همچنين نه تنها معاملات خرد ارزي، بلكه حتي معاملات ارزي كلان واقع‌شده بين بانك مركزي و بانك‌ها نيز، هم از حيث فرآيند و هم نرخ تسويه، غيرشفاف بوده و گزارش روشني در اين خصوص ارائه نمي‌شود.

در سال‌هاي اخير سامانه‌هايي براي رفع نسبي اين مشكل در بازار ارز كشور ايجاد شد، نظير پرتال ارزي كه تمامي مراحل واردات، ثبت سفارش، تخصيص ارز و ترخيص از گمرك را شفاف كرد.

راه‌اندازي اين سامانه، تاثير قابل توجهي نيز بر كاهش مفاسد موجود در فرآيند واردات و تخصيص ارز داشته و يكي از عوامل مهم در كنترل نوسانات ارزي بوده است. اما همچنان به نظر مي‌رسد نياز به ساماندهي نهادها يا حتي ايجاد نهادهاي جديد در نظام ارزي كشور وجود دارد كه اولا قدرت سياست‌گذاري بانك مركزي را افزايش دهد و ثانيا شفافيت لازم را به اين بازار برگرداند.

هرچند در مقاطع مختلف زماني، ساختارها و نهادهاي جديدي براي استفاده بهينه از درآمدهاي نفتي و پيشگيري از آثار زيانبار آن طراحي و پياده‌سازي شد، ولي اين نهادها نيز تدريجا دستخوش تغييراتي شده و عملا از اهداف اوليه خود منحرف شدند. تاسيس حساب ذخيره ارزي در برنامه سوم توسعه و تاسيس صندوق توسعه ملي در برنامه پنجم توسعه، براي رفع بخشي از مشكلات ناشي از ورود بي‌ضابطه درآمدهاي نفتي به اقتصاد ايران انجام شد.

درواقع نحوه تبديل درآمدهاي ارزي دولت حاصل از فروش نفت خام و ميعانات گازي به ريال و واريز اين وجوه به خزانه‌داري كل كشور، همواره يكي از كانال‌هاي انتقال بي‌انضباطي مالي دولت به نظام پولي بوده كه يكي از مصاديق سلطه مالي در اقتصاد است.