تقويت احتمال كسري پنهان بودجه

خبر اقتصادی - بودجه كل كشور از حدود 953هزارميليارد تومان پيشنهادي دولت به 978هزارميليارد تومان در قانون بودجه افزايش پيدا كرد و بدين‌ترتيب بودجه كل با رشد 2.7درصد و بودجه عمومي حدود 9درصد همراه شد و 34 تبصره به تبصره‌هاي پيشنهادي دولت اضافه و 7 تبصره يا بند از تبصره‌هاي پيشنهادي دولت حذف شد. مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي با بررسي اين تغييرات برخي رديف‌هاي بودجه مانند درآمدهاي نفتي و درآمدهاي ماليات بر ارزش‌افزوده را واقعي ندانسته و پيش‌بيني مي‌كند با بيش‌برآوردي دولت و مجلس، بودجه امسال قطعا با كسري پنهان مواجه خواهد شد. اين مركز گرچه مجلس را نهاد تاثيرگذار بر سطوح خرد و كلان بودجه سالانه مي‌داند اما مي‌گويد:«در عمل به‌ دليل ساختار كنوني بودجه‌ريزي و روشن‌ نبودن سطح تعامل دولت و مجلس در بودجه تاثير اندكي در سطح راهبردي دارد.» در ادامه گزيده‌يي از نتايج و نقطه‌نظرات مركز پژوهش‌هاي اسلامي درباره دخل‌وخرج امسال دولت را مي‌خوانيد.

 تغييرات بودجه از لايحه تا قانون

رقم ماليات بر ارزش‌افزوده پيشنهادي دولت در قانون بودجه همان 298هزارميليارد ريال باقي ماند و رقم 60 هزارميليارد ريال بخش درآمدهاي متفرقه به منابع بخش نفت انتقال يافت. براي اوراق تسويه ديون مبلغ 125هزارميليارد ريال در نظر گرفته شد و با تصويب نمايندگان مجلس استفاده از اوراق تعهدزا مانند اوراق مشاركت فقط براي اجراي طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي مجاز اعلام شد. سهم صندوق توسعه ملي همان 21درصد پيشنهادي دولت باقي ماند. همچنين در قانون بودجه 95 ظرفيت استفاده از صندوق توسعه ملي براي مسكن حذف شد و از مصارف دولتي از سهم صندوق توسعه ملي 511 ميليون دلار براي آبياري تحت فشار و 211ميليون دلار براي صندوق شكوفايي و نوآوري در نظر گرفته شد. دولت در لايحه بودجه پيش‌بيني كرده بود كه امكان استفاده از منابع صندوق توسعه ملي براي افزايش سرمايه بانك‌ها وجود داشته باشد كه البته اين پيشنهاد مورد پذيرش مجلس قرار نگرفت. در موضوع هدفمند كردن يارانه‌ها، منابع پيشنهادي دولت (480هزار ميليارد ريال) به تصويب رسيد اما در بخش مصارف آن مقرر شد كه يارانه سه دهك درآمدي بالا حذف شود و خانوارهايي كه سرپرست آنها بالاي 350ميليون ريال در سال درآمد دارند، حذف شوند. همچنين مقرر شد كه بخشي از منابع آزاد شده به اشتغال و حمايت از توليد و نوسازي صنايع اختصاص داده شود. دولت در لايحه بودجه سال 1395 پيش‌بيني كرده بود كه حداكثر معادل 122هزار ميليارد ريال از محل ارزيابي خالص دارايي‌هاي خارجي منابع براي تسويه مطالبات بانك مركزي از بانك‌هاي دولتي و مطالبات قطعي بانك‌ها از دولت منظور شود كه در مجلس به تصويب نرسيد. اجازه انتشار اوراق مشاركت مالي براي دستگاه‌ها و شركت‌هاي دولتي لايحه بودجه در نظر گرفته شده بود كه در مجلس هم به تصويب رسيد. اجازه انتشار اوراق مشاركت و صكوك اسلامي توسط شهرداري‌ها در لايحه بودجه درخواست شده بود كه در مجلس به تصويب رسيد. در لايحه بودجه صدور اوراق بهادار ارزي و ريالي توسط بانك مسكن تا سقف 5 ميليارد دلار به ‌صورت مستقل يا با مشاركت صندوق توسعه ملي در نظر گرفته شده بود كه در مجلس به تصويب نرسيد. در لايحه بودجه پيش‌بيني شده بود كه دولت از طريق انتشار اوراق مال اسلامي، بخشي از بدهي‌هاي خود را تسويه كند كه در مجلس شوراي اسلامي به تصويب نرسيد. در لايحه بودجه امكان استفاده از تسهيلات مالي خارجي در سقف معادل ريالي 50 ميليارد دلار در نظر گرفته شده بود كه به تصويب رسيد. سقف معافيت ماليات بر حقوق و دستمزد در لايحه بودجه 13ميليون ريال در ماه در نظر گرفته شده بود كه به تصويب مجلس رسيد.

 ارقام غير واقعي در بودجه 95

نمايندگان مجلس نهم در جريان بررسي لايحه دولت از نظر اعتباري نيز تغييراتي را اعمال كردند. بر اين ‌اساس حدود 140هزارميليارد ريال به منابع عمومي دولت اضافه شد كه البته به اعتقاد پژوهشگران مركز پژوهش‌هاي مجلس، تحقق آن محل تامل است؛ به طوري‌ كه اين نهاد احتمال مي‌دهد منابع عمومي دولت در طول سال محقق نشده و بودجه با كسري پنهان مواجه شود. همچنين نمايندگان مجلس نهم حدود 120هزارميليارد ريال جابه‌جايي منابع با مجموع صفر انجام دادند كه مركز پژوهش‌هاي مجلس اين اقدام را در راستاي شفاف‌سازي بودجه مثبت ارزيابي مي‌كند. مركز پژوهش‌هاي مجلس در ارزيابي خود از قانون بودجه سال جاري با اشاره به ماليات بر ارزش‌افزوده رقم آن را واقعي نمي‌داند و توضيح مي‌دهد: «در لايحه بودجه براي ماليات بر ارزش‌افزوده مبلغ 298هزارميليارد ريال پيش‌بيني‌ شده كه اين رقم در بررسي مجلس هم بدون تغيير باقي ماند و صرفا سهم سلامت از آن جدا و در رديف جداگانه‌يي درج شد. ماليات بر ارزش‌افزوده در 11ماهه سال جاري با رقم 180هزارميليارد ريال تحقق 72درصدي داشته و انتظار مي‌رود تا پايان سال حدود 200هزارميليارد ريال محقق شود. بنابراين رقم لايحه نسبت به پيش‌بيني عملكرد حدود 50 درصد رشد نشان مي‌دهد. با توجه به اينكه نرخ ماليات بر ارزش‌افزوده در سال آينده نسبت به سال جاري تغيير نمي‌كند و با توجه به پيش‌بيني نرخ تورم 12درصدي در سال آينده پيش‌بيني افزايش 50 درصدي ماليات بر ارزش‌افزوده در لايحه نسبت به پيش‌بيني عملكرد قابل تامل است انتظار مي‌رفت در زمان تصويب آن در مجلس ارقام واقعي‌تر شود.»

اين نهاد پژوهشي همچنين معتقد است، رقم 685هزارميليارد ريالي درآمدهاي حاصل از نفت در قانون بودجه 95 دست بالا برآورد شده است. يكي ديگر از تغييرات بزرگ و البته چالشي كه در جريان بررسي بودجه 95 اتفاق افتاد، حذف بند الف تبصره 20پيشنهادي دولت مبتني بر تسويه بدهي‌هاي دولت در مجلس بود. مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارش خود دليل حذف اين تبصره را بر گردن خود دولت مي‌اندازد و معتقد است اگر دولت تصميم به استفاده از ابزارهاي بدهي‌هاي جديد يا بالا بردن رقم هر يك از ابزارهاي فعلي داشت بايد بند الف تبصره 20 را به ‌گونه‌يي در ميان ارقام در نظر گرفته شده در تبصره 5 توزيع مي‌كرد يا به‌ گونه‌يي آن را نگارش مي‌كرد كه رافع ابهامات مطروحه باشد.

مركز پژوهش‌هاي مجلس انتشار اوراق تعهدزا و تامين كسري بودجه را به‌ معناي استقراض از آينده و محدود كردن منابع مالي آينده عنوان مي‌كند و مي‌افزايد:«اين كار تبعاتي دارد؛ اولا به‌ دليل تعلق بهره به اين اوراق دولت‌هاي آينده با فشار و تنگناهاي مالي مضاعفي روبه‌رو خواهند شد و با كاهش منابع در دسترس حوزه عمل و تصميم‌گيري‌ دولت‌ها و مجالس آتي نيز محدودتر خواهد شد. همچنين استقراض از آينده و هزينه ‌كردن آن در زمان فعلي به ‌معني اولويت ‌دادن ترجيحات نسل فعلي بر نسل‌هاي آينده است كه اين مي‌تواند با عدالت بين‌نسلي و اصول اخلاقي در تغاير باشد. ضمن اينكه با وجود انبوه طرح‌هاي عمراني كه از زمان بهره‌برداري مقرر آنها سال‌هاي زيادي گذشته و ممكن است براي چند سال آينده و حتي زمان حال توجيه فني و اقتصادي لازم را نداشته باشد، استقراض از آينده و هزينه آن در پروژه‌هاي فعلي چيزي جز اتلاف منابع نيست.

نويسندگان اين گزارش گرچه مجلس را با توجه به ‌اختيارات مصرح در قانون اساسي تاثيرگذار بر بودجه مي‌دانند اما معتقدند در عمل به‌ دليل ساختار كنوني بودجه‌ريزي و روشن ‌نبودن سطح تعامل دولت و مجلس در بودجه تاثير اندكي در سطح راهبردي دارد. اين گزارش مي‌افزايد: «در بررسي بودجه 95 در مجلس، نمايندگان در مجموع حدود 140هزارميليارد ريال به منابع عمومي دولت اضافه كردند. با اضافه‌ شدن اين رقم به منابع بودجه اين امكان براي نمايندگان فراهم مي‌شود كه در قبال اين رقم مصارف متناسب نيز در نظر گرفته شود. درحالي كه خود دولت در زمان ارائه لايحه بودجه معمولا در بخش منابع بيش‌برآورد دارد.»