پژوهشكده پولي و بانكي بررسي كرد:
جاي تنگ تورم‌زدايي در معماري نظام بانكي
اصلاحات ساختاري نظام بانكي از جهات مختلف بسيار مهم است و يكي از اركان ضروري براي دستيابي به نرخ تورم تك‌رقمي پايدار به‌شمار مي‌آيد و شامل بخش‌هاي مختلفي مي‌شود كه هر يك در جاي خود بايد بررسي و برنامه‌هاي اجرايي آن در دستور كار سيستم بانكي قرار گيرد.
خبر اقتصادی - علي بهادر پژوهشگر پژوهشكده پولي و بانكي به اين پرسش پرداخته كه چرا برخي مشكلات ساختاري نظام بانكي تهديدي براي ثبات قيمتي محسوب مي‌شود و در گزارشي با عنوان «لزوم اصلاحات ساختاري پايداركننده نرخ تورم تك‌رقمي در شبكه بانكي» به دو سازوكار براي بروز پديده تفوق بخش مالي-بانكي مي‌پردازد كه بر اثر آنها سياست پولي تحت سلطه ضعف‌هاي ساختاري نظام بانكي قرار مي‌گيرد و هدف ثبات قيمتي از دست مي‌رود.
از سوي ديگر، بررسي شواهدي چند از وضعيت نظام بانكي ايران نشان مي‌دهد كه تبيين چگونگي حكايت اين شواهد از مشكلات ساختاري است كه فرضيه بروز تفوق بخش مالي – بانكي در سالهاي اخير و نيز احتمال بروز آن را در سالهاي پيش رو تقويت مي‌كند.
اگر اصلاحات نهادي لازم براي نهادينه‌كردن نرخ تورم تك‌رقمي بسته‌يي جامع تلقي شود. «اصلاحات حوزه بانكي» از اجزاي غيرقابل‌انكار اين بسته اصلاحات است و به‌نظر مي‌رسد، برخي اين كاستي‌هاي ساختاري در نظام بانكي تشكيل‌دهنده بخشي از عوامل ساختاري «هسته سخت تورم» در اقتصاد ايران است.
وجود برخي كاستي‌هاي ساختاري در شبكه بانكي همراه با معماري نظام بانكي مدرن به‌طور بالقوه مي‌تواند باعث بروز پديده تفوق بخش مالي – بانكي بر سياست‌گذار پولي شود. بررسي شواهدي چند از وضعيت نظام بانكي ايران نشان مي‌دهد اين نظام دچار برخي ضعف‌هاي ساختاري است. نكته مهم اين است كه اين مشكلات ساختاري به صورت مزمن در اقتصاد ايران مشاهده مي‌شود و در صورت برطرف‌نشدن، پايداري دستاورد احتمالي نرخ تورم تك‌رقمي به‌خطر مي‌افتد. بنابراين اگر اصلاحات نهادي لازم براي نهادينه‌كردن نرخ تورم تك‌رقمي يك بسته جامع در نظر گرفته شود، «اصلاحات حوزه بانكي» يكي از اجراي اين بسته اصلاحات است.
بايد توجه داشت كه ريشه اين مشكلات ساختاري در نظام‌هاي نظارت بانكي، مديريت نقدينگي بانك مركزي، مديريت ريسك شبكه بانكي و عوامل جانبي (بازار بين‌بانكي، بازار اوراق بهادار، تكاليف دولت و غيره) است. بخشي از مشكلات شبكه بانكي از تعاملات نادرست بخش دولتي با اقتصاد و شبكه بانكي ناشي مي‌شود و احتمالا اصلاح اين حوزه با برخي موانع سياسي و اجتماعي روبه‌روست، اما همچنان حوزه وسيعي از اصلاحات ساختاري در قلمرو نظام بانكي است و بانك مركزي مي‌تواند متولي و آغازگر اين اصلاحات ساختاري باشد.
بر اين مبنا اگر تورم مزمن اقتصاد ايران (حدود 18-12درصد) هسته تورم و ناشي از برخي عوامل ساختاري تلقي شود، از دست رفتن موارد انگشت‌شمار دستاوردهاي نرخ تورم تك‌رقمي در سالهاي گذشته از عدم اصلاح اين عوامل ساختاري منتج شده است. بخش مهمي از اين مشكلات ساختاري ريشه در مسائل اقتصاد سياسي و نظام بودجه‌ريزي و دولتي ايران دارد؛ اما مشكلات ساختاري نظام بانكي نيز بخشي از علل ايجادكننده هسته ساختاري تورم مزمن است كه هم دستاوردهاي تورمي را ناپايدار مي‌كند و هم به صورت بالقوه در مواردي كه براي كاهش نرخ تورم فقط بر سياست‌هاي انقباضي پافشاري و از اصلاحات ساختاري غفلت مي‌شود (به‌علت مشكل‌آفريني و هزينه‌هاي زياد اين سياست‌ها)، سياست‌گذاران را از ادامه راه منصرف مي‌كند.
دستيابي به نرخ تورم تك‌رقمي پايدار در اقتصاد ايران در گرو اجراي موفق دو دسته اقدام مكمل است؛ دسته اول سياست‌گذاري‌هاي اقتصادي و دسته دوم اصلاحات نهادي- ساختاري اصلاحات نظام نظارت بانكي و سلامت شبكه بانكي از جهات مختلف براي اقتصاد اهميت دارد.
نظام نظارت بانكي موثر و شبكه بانكي سالم از ضروريات نهادي- ساختاري است كه براي پايداري نرخ تورم تك‌رقمي لازم است و براي تبيين اين موضوع، بر احتمال وقوع پديده تفوق بخش مالي – بانكي (يعني سلطه عملكرد بخش بر عملكرد سياست‌گذار پولي) در اقتصاد ايران تاكيد مي‌كند.
اين بررسي نشان مي‌دهد، احتمالا تفوق بخش مالي در كنار پديده شناخته‌شده سلطه مالي (يعني سلطه عملكرد بخش دولتي بر عملكرد سياست‌گذار پولي) از عوامل ساختاري تورم مزمن در اقتصاد ايران است. به‌طور سنتي در اقتصاد ايران، تفوق بخش مالي عامل مستقلي از سلطه مالي شناخته نشده و عامل بسياري از بدهي‌هاي نظام بانكي به بانك مركزي تكاليف دولتي عنوان شده است. يادداشت حاضر با پذيرش اثرگذاري زياد بي‌انضباطي بودجه‌يي از طريق شبكه بانكي بر ترازنامه بانك مركزي از اين ديدگاه دفاع مي‌كند كه مشكلات ساختاري شبكه بانكي در اقتصاد ايران تشكيل‌دهنده بخش ديگري از بدهي‌هاي شبكه بانكي به بانك مركزي است. اگر اصلاحات نهادي لازم براي نهادينه كردن نرخ تورم تك‌رقمي بسته‌يي جامع در نظر گرفته شود، «اصلاحات حوزه بانكي» از اجزاي انكارناپذير اين بسته است.
اين گزارش در بخش بعد بروز تفوق بخش مالي – بانكي بر سياست پولي را در قالب چند سازوكار تبيين مي‌كند. سپس با اذعان به محدوديت‌هاي اطلاعاتي – داده‌يي شبكه بانكي، شواهدي را مرور مي‌كند كه نشان مي‌دهد شبكه بانكي ايران با كاستي‌هايي مواجه است كه بانك مركزي را در معرض بروز تفوق بخش مالي قرار مي‌دهد.
احتمال بروز تفوق بخش مالي
در نگاهي كلي مي‌توان گفت نظام بانكي مدرن بر مبناي نظام بانكي دوركني – يعني تفكيك بانك مركزي و ساير بانك‌ها اعم از تجاري و غيرتجاري – بنا شده است، اما در اين نظام اين دو ركن با يكديگر تعامل دارند. در نظام بانكي مدرن، بانك مركزي بانك بانك‌ها و بانك دولت (به‌طور مشخص خزانه) است و موسسات سپرده‌پذير و بانك‌هاي ديگر (اعم از تجاري، توسعه‌يي، تخصصي و غيره) به عنوان موسسات و بانك‌هاي عرضه‌كننده خدمات مالي به نهادهاي حقوقي و افراد حقيقي فعاليت مي‌كنند. در اين معماري، بانك مركزي در مقام بانك بانك‌ها علاوه بر انجام مبادلات بين‌بانكي – از طريق ذخاير و حساب‌هاي بانك‌ها نزد بانك مركزي – و وظايف نظارتي (در صورت عدم تفكيك مقام ناظر از بانك مركزي)، وظيفه آخرين مرجع وام‌دهنده را نيز برعهده دارد.
در يك شبكه بانكي نسبتا كارآمد، مبادلات بين‌بانكي (از طريق ذخاير و حساب‌ها نزد بانك مركزي) با نظارت بانك مركزي باعث مي‌شود جزو كوچكي از نيازهاي نقدينگي موقت و كوتاه‌مدت شبكه بانكي توسط بانك مركزي تامين شود. در مقابل در يك نظام بانكي غيركارآمد، ضعف‌هاي مهمي شناسايي مي‌شود كه مي‌تواند موجب افزايش رجوع بانك‌ها به بانك مركزي و شكل‌گيري تفوق بخش مالي شود. به بيان دقيق‌تر، اگر بانك‌ها به‌دليل ضعف حوزه نظارت بانكي و عمليات پولي بانك مركزي، عدم مديريت ريسك نقدينگي و اعتباري در بانك‌ها (ناشي از عدم توسعه‌نيافتگي دانش فني، آشنانبودن به استانداردهاي روز، و...)، يا وجود قيدهاي جانبي (مانند نبود بازار بين‌بانكي تقويت شده يا بازار اوراق نقد) مديريت نقدينگي صحيحي نداشته باشند؛ بروز تفوق بخش مالي و رشد مزمن پايه پولي ناشي از بدهي بانك‌ها طبيعي است.
از ديگر سازوكارهاي اثرگذاري شبكه بانكي در عملكرد سياست پولي اين است كه بانك مركزي وظيفه آخرين مرجع وام‌دهنده را نيز به عهده دارد؛ بدين معنا كه پيش‌بيني مي‌شود بانك مركزي تنها در موارد بسيار ويژه– كه نظام مالي با ريسك سيستمي مواجه است- به طور موقت از هدف ثبات سطح عمومي قيمت‌ها(هدف اصلي سياست پولي) به نفع ثبات نظام مالي صرف نظر كند و به تامين نقدينگي اضطراري موسسات مالي بپردازد. تجربه بحران‌هاي مالي– به‌ويژه بحران 2008- به خوبي نشان مي‌دهد قاعده‌گذاري و نظارت در بخش مالي و نيز اعمال سياست‌هاي احتياطي كلان در تامين ثبات بخش مالي نقش بسيار مهمي دارد بنابراين سياست پولي نمي‌تواند و نبايد تنها ابزار يا نخستين ابزار حفظ ثبات بخش مالي باشد.
در صورتي‌كه مجموعه اقدامات لازم براي تامين ثبات بخش مالي– اعم از مقررات‌گذاري و نظارت در بخش مالي، اعمال سياست‌هاي احتياطي كلان و نيز تامين نقدينگي اضطراري– به صورت رسمي و غيررسمي به خوبي طراحي نشود، سياست پولي در معرض بروز تفوق بخش مالي قرار مي‌گيرد و هدف ثبات قيمتي در سايه هزينه‌هاي سنگين بي‌ثباتي بخش مالي به هدفي درجه دو تبديل مي‌شود.
انكارناپذير است كه وظيفه آخرين مرجع وام‌دهندگي به كمبود نقدينگي كوتاه‌مدت شبكه بانكي مربوط است اما در وضعيت ابعاد ضعف‌هايي كه به انفعال سياست‌گذار پولي مي‌انجامد از كمبود نقدينگي كوتاه‌مدت شبكه بانكي فراتر مي‌رود.
براي مثال اگر كشوري شبكه‌هاي ايمني كارآمد(بيمه سپرده و...) و سازوكارهاي قانوني و اجرايي لازم را براي طي كردن فرآيندهاي ورشكستگي و بازسازي بانك‌ها نداشته باشد؛ مي‌توان پذيرفت كه احتمال دارد سياست‌گذاران پولي به علت اهميت ثبات مالي و جايگاه حساس بانك‌ها در ازاي از دست رفتن ثبات قيمتي از ورشكستگي بانك‌ها اجتناب كنند.
بر اين اساس مبناي خطر تفوق بخش مالي در برخي كشورها نقدينه‌خواهي اضطراري و كوتاه‌مدت است، اما سازوكارهاي اين تفوق بسته به ساختار نهادي و قانوني هر كشور طيف وسيعي از چرخه مديريت ريسك بانك‌ها(اعم از ريسك نقدينگي، ريسك اعتباري و كفايت سرمايه) تا معايب ساختاري ديگر شبكه بانكي را شامل مي‌شود.
براساس اين واقعيت‌ها، لازمه نهادينه شدن نرخ تورم تك رقمي فراهم كردن بسترهاي شكل‌گيري شبكه بانكي سالم و نظام نظارتي موثر است و در غير اين صورت اگر نظام بانكي با ريسك سيستمي مواجه باشد احتمالا ثبات قيمتي نسبت به ثبات بخش مالي در حاشيه قرار مي‌گيرد و دستاورد نرخ تورم تك رقمي از بين مي‌رود. براي تاييد اين نتيجه به تجربه تركيه اشاره مي‌شود كه در آن انفعال مقام پولي (نسبت به ضعف‌هاي ساختاري بودجه‌يي و بانكي) و تورم مزمن در اقتصاد تنها زماني درمان شد كه اصلاحات ساختاري عميق– شامل بازسازي نظام بانكي– در آن صورت گرفت.
برخي شواهد آماري نظام بانكي در ايران
پس از بررسي اين سازوكارها پرسش اساسي اين است كه آيا بخش بانكي در اقتصاد ايران زمينه را براي دستيابي و حفظ دستاورد ثبات قيمتي توسط سياست‌گذار پولي فراهم مي‌كند يا خير.
متاسفانه اقتصاد ايران همواره و به ويژه در سالهاي اخير با چالش‌هاي جدي مرتبط با ثبات بخش بانكي مواجه است. بنابراين در اقتصاد ايران احتمال بروز تفوق بخش مالي وجود دارد. شواهد آماري لازم براي پشتيباني از اين فرضيه به سه دسته تقسيم مي‌شود كه عبارت است از روند كل‌هاي بخش بانكي (تغييرات سهم بدهي بانك‌ها به بانك مركزي)، نمونه‌يي از شاخص‌هاي مديريت ريسك(سهم مطالبات غيرجاري از مانده تسهيلات اعطايي) و نمونه‌يي از شاخص‌هاي نظارتي(كفايت سرمايه)
پيش از تبين اين شواهد يادآوري دو نكته ضروري به نظر مي‌رسد. اول اينكه شواهدي كه در ادامه مي‌آيد وضعيت كلان شبكه بانكي را تصوير مي‌كند و فقط برخي آمارهاي كلان در شبكه بانكي را نشان مي‌دهد بنابراين نتايج قابل تعميم به تك تك بانك‌هاي شبكه بانكي نيست و به مقتضاي هدف يادداشت در اين شواهد بانك‌هاي داراي وضعيت مطلوب از بانك‌هاي با وضعيت نامطلوب تفكيك نشده‌اند. دوم اينكه با توجه به ظرفيت‌هاي اطلاعاتي و محدوديت‌هاي داده‌يي اثبات قريب به يقين اين فرضيه بسيار دشوار است. در ادامه از شواهد به دست آمده از داده‌هاي ترازنامه بانكي در دسترس(مربوط به سالهاي 1392-1385) براي تاييد اين فرضيه استفاده مي‌شود.
دسته اول شواهد به روند كل‌هاي بخش بانكي مربوط است. مهم‌ترين متغير در اين حوزه تغييرات سهم بدهي بانك‌ها به بانك مركزي در پايه پولي است. بررسي شواهد آماري نشان مي‌دهد، سهم بدهي بانك‌ها از پايه پولي پس از دهه 1380 روند صعودي دارد. افزايش سهم بدهي بانك‌ها به بانك مركزي فقط ناشي از افزايش سهم بدهي بانك‌هاي دولتي و تخصصي(تكاليف دولتي) نيست بلكه بدهي بانك‌هاي خصوصي و خصوصي شده به بانك مركزي نيز در سالهاي اخير درحال افزايش است كه مي‌تواند به دليل عدم تمايل بانك مركزي به تضعيف نقدينگي اين بانك‌ها باشد. بنابراين نمي‌توان انتظار داشت اصلاح تكاليف دولتي به تنهايي موجب بهبود بدهي بانك‌ها به بانك مركزي شود و اصلاحات بنيادين در نظام بانكي ضروري به نظر مي‌رسد.
دسته دوم شواهد براي تقويت فرضيه احتمال بروز تفوق بخش مالي شواهد آماري‌اي است كه نشان مي‌دهد شبكه بانكي ايران در مديريت ريسك‌هاي مختلف خود مناسب عمل نمي‌كند. ريسك‌هايي كه يك بانك با آنها مواجه مي‌شود، متنوع است اما در اينجا براي نمونه بر ريسك اعتباري تمركز مي‌شود كه يكي از مهم‌ترين سازوكارهاي ايجاد ريسك نقدينگي در شبكه بانكي ايران است. بنا بر شواهد آماري نسبت مطالبات غيرجاري به خالص تسهيلات اعطايي در شبكه بانكي ايران حتي در مقايسه با برخي كشورهاي درحال توسعه نيز زياد است. علاوه بر اين الزامات و شرايط نظارتي به شبكه بانكي اجازه مي‌دهد، ذخاير كمتري براي اين نسبت زياد مطالبات غيرجاري بگيرند. بررسي آمارها نشان مي‌دهد، سهم زيادي از مطالبات غيرجاري از تسهيلات غيرتكليفي ناشي مي‌شود. اين شواهد با زياد بودن سهم مطالبات غيرجاري در شبكه بانكي ايران همخواني دارد و فرضيه وجود كاستي‌هاي جدي در مديريت ريسك و نظام نظارتي را تقويت مي‌كند.
دسته سوم شواهد براي تقويت فرضيه احتمال بروز تفوق بخش مالي شواهد آماري مربوط به نسبت‌هاي نظارتي نظام بانكي است. مهم‌ترين نسبت نظارتي نسبت كفايت سرمايه است. بررسي داده‌هاي شبكه بانكي نشان مي‌دهد مي‌توان براي كمتر بودن (برآورد) نسبت كفايت سرمايه از 8درصد شواهد آماري ارائه كرد. شواهد آماري وجود روند اصلاحي در اين نسبت نظارتي را تاييد نمي‌كنند. اسفندياري و خوشنود (1393) نيز اين فرضيه را مي‌پذيرند.
شواهد بيشتري براي شناخت معضلات نظام بانكي در ايران وجود دارد اما با همين شواهد نيز مي‌توان بيان كرد، بهبود شاخص‌هاي سلامت نظام بانكي در ايران يكي از مهم‌ترين چالش‌هاي بانك مركزي در سالهاي پيش روست و اين مساله احتمال بروز تفوق بخش مالي و در حاشيه قرار گرفتن سياست پولي را افزايش مي‌دهد. توجه شود كه اين شواهد مي‌تواند مانند علائم ظاهري يك بيماري حاكي از ضعف‌هاي ساختاري نظام بانكي باشد.
