معصومه اشتياقي
آسيب‌شناسي توسعه نامتوازن در ايران
چه عواملي بر شكل‌گيري و بازتوليد شكاف موجود بين مناطق در كشور تاثيرگذار بوده است و چه بايد كرد؟ در پاسخ به اين سوال ضمن تاييد اهميت نقش عوامل غيرارادي چون وضعيت جغرافياي طبيعي و پيشينه تاريخي؛ به عوامل ارادي چون سياست‌ها و برنامه‌هايي كه تحت اراده صورت مي‌گيرد خواهيم پرداخت.
خبر اقتصادی - توسعه متعادل در سطح ملي يكي از پيششرطهاي نيل به اهداف توسعه پايدار است. پايداري و تناظر در ميزان رفاه اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي و بهره‌برداري از منابع و امكانات متناسب با حفظ منابع طبيعي و محيط‌زيست در مناطق فراهم‌كننده الزامات عدالت فضايي و تسريع فرايند توسعه ملي است. ضرورت نيل به اين مهم در ماده 48 قانون اساسي صراحتا بدين گونه آمده است كه: «در بهره‌برداري از منابع طبيعي و استفاده از درآمدهاي ملي در سطح استان‌ها و توزيع فعاليت‌هاي اقتصادي ميان استان‌ها و مناطق مختلف كشور، بايد تبعيض در كار نباشد بطوري‌كه هر منطقه به فراخور نيازها و استعداد رشد خود، سرمايه و امكانات لازم را در دسترس داشته باشد». در راستاي تحقق اصل 48 قانون اساسي، دولت مكلف است در توزيع منابع عمومي و يارانه سود تسهيلات به نحوي عمل كند كه فاصله شاخص برخورداري شهرستان‌هاي با كمتر از سطح متوسط كشور در پايان برنامه چهارم در بخش‌هاي اقتصادي اجتماعي فرهنگي زيربنايي و امنيتي در هرسال برنامه حداقل ده درصد به سطح يادشده نزديك شود. معادل دو درصد از اعتبارات بودجه عمومي دولت در قالب رديف‌هاي مشخصي براي مصارف معين در بودجه سنواتي در اختيار معاونت قرار مي‌گيرد تا در راستاي تحقق اهداف يادشده توزيع و هزينه شود. باوجودي كه در قانون اساسي و همه برنامه‌هاي توسعه كشور بعد از انقلاب با شدت و حدت به موضوع تعادل و توازن توسعه در سطح كشور پرداخته‌شده است ليكن، باگذشت بيش از سه دهه هنوز يكي از مسائل جدي در سطح كلان كشوري موضوع تعادل و توازن منطقه‌يي است. نتايج يافته‌هاي برآمده از تحليل داده‌هاي سالنامه آماري طي سال‌هاي مختلف نيز گواهي بر حل نشدن مساله عدم تعادل توسعه يكپارچه ملي است. حال اين سوال مطرح است كه چه عواملي بر شكل‌گيري و بازتوليد شكاف موجود بين مناطق در كشور تاثيرگذار بوده است و چه بايد كرد؟ در پاسخ به اين سوال ضمن تاييد اهميت نقش عوامل غيرارادي چون وضعيت جغرافياي طبيعي و پيشينه تاريخي؛ به عوامل ارادي چون سياست‌ها و برنامه‌هايي كه تحت اراده صورت مي‌گيرد خواهيم پرداخت.
اصلاح نظام برنامهريزي كشور
زماني مي‌توان تحول را در كليت آرايش نهادي به وجود آورد كه بزنگاه‌ها توسط نخبگان صاحب قدرت (دولت) شناسايي و از آن زاويه، تغييرات براي ايجاد ظرفيت توسعه دنبال شود. نظام برنامهريزي نهاد آغازيني است كه چگونگي آن بر روندهاي بعدي آرايش نهادي به سمت توسعه تاثيرگذاري بالايي دارد. بر همين اساس مي‌بايست:
برنامه‌هاي ميان‌مدت و كلان با رويكرد بخشي تدوين مي‌شود كه همين موجب شده تا منابع به طريق بخشي و نه باهدف نيل به توسعه متوازن در مناطق كشور توزيع و مديريت شود. لذا تغيير در ساختار برنامه-ريزي از بخشي به منطقه‌يي از پيششرطهاي سياست‌گذاري توسعه پايدار و متعادل در كشور مدنظر است. در اين صورت است كه ظرفيت‌ها و منابع مناطق كشور در نظر گرفته و مديريت جامع با لحاظ كردن برنامه اجرايي در هر استان امكان‌پذير مي‌گردد. كاستن از برنامهريزي بخشي توسط دستگاه‌ها و تدوين سياست‌هاي برنامه‌يي كلان منطقه‌يي بايد در سيستم اداري – سياسي كشور لحاظ گردد. زماني كه برنامهريزي توسعه منطقه‌يي لحاظ شود سازوكارها براي برقراري ارتباط با جامعه و بخش خصوصي فراهم مي‌شود و تمركززدايي امكان‌پذير مي‌گردد. برنامهريزي منطقه‌يي در ايران، چه از جنبه نهادي و فرايندي و چه از جنبه نظري و محصول برنامهريزي در پيوند با برنامه‌ريزي‌هاي ملي (عمدتا بخشي) و برنامه‌هاي محلي (عمدتا كالبدي)، داراي جايگاه قانوني و نقش كارآمد نيست. يكي از الزامات آن است كه برنامه‌ها در دو سطح ملي و منطقه‌يي (توسط استان‌ها) تدوين و مراحل اجرايي آن نيز مشخص گردد. شوراي تلفيق نيز اين دو برنامه را بررسي و درنهايت برنامه نهايي را مطابق با خطمشي توسعه متوازن تدوين نمايد كه در حال حاضر اين فرايند به‌درستي و بطور كامل انجام نمي‌شود.
.
نظام مديريت منطقهاي
به استناد مجموع يافته‌هاي اين پژوهش و پژوهش‌هاي قبلي مي‌توان گفت اگرچه، برنامهريزي بر مبناي توسعه منطقه‌يي در قالب سندهاي مهم استاني و نهادهاي برنامهريز استاني تدوين‌شده است ليكن؛ در حد سند باقي‌مانده و كمتر به سطح اجرايي درآمده است. نداشتن متولي خاص و مشخص براي مديريت و اجراي، پس از تصويب طرح‌هاي منطقه‌يي موجب شده تا نظارت و پيگيري طرح‌هاي عمراني منطقه‌يي در دستگاه‌هاي اجرايي امكان‌پذير نباشد. به عبارتي، ضعف سازمان اجرايي مشخص در مديريت منطقه‌يي يكي از عوامل نهادي است كه به ابهام در جايگاه قانوني، مسووليت و تهيه و نظارت طرح‌هاي توسعه‌يي منطقه‌يي و به‌تبع آن مغفول ماندن منطق آمايش سرزميني انجاميده است. در اين وضعيت تشخيص نيازها و اولويت‌هاي واقعي مناطق نيز به سختي و ناقص صورت مي‌گيرد. لذا مديريت هماهنگ‌كننده و مستقل در راستاي اهداف توسعه منطقهاي، از سازوكارهايي است كه به لحاظ نهادي در پيشبرد اهداف توسعه پايدار منطقه‌يي موردنياز است.
اصلاح نظام بودجهريزي
همان‌گونه كه اشاره‌شده شيوه بودجهريزي در ايران به طريق سنتي است كه همين امر، زمينه ارزيابي، پاسخگويي و شفافيت عملكردها در نحوه تخصيص بودجه‌هاي دولت را دشوار مي‌كند. بودجه‌ها از كانال روابط غيررسمي و نه خطمشي سياست‌گذاري كلان توسعه دولت تقسيم‌بندي مي‌شود كه همين امكان نفوذ قدرت سياسي خارج از دولت را به وجود مي‌آورد. بر همين اساس در درجه اول مي‌‌بايست‌نظام بودجهريزي به سمت مبتني بر عملكرد بخش‌ها و زيرمجموعه‌هاي دريافت‌كننده بودجه‌ها تغيير كند. در ثاني اشكالي كه در نظام برنامهريزي كشور در سيطره نگاه بخشي وجود دارد موجب شده تا بخش عمده بودجه در كشور به‌واسطه وزارتخانه‌ها توزيع گردد. از آنجايي كه دستگاه‌ها با توجه به برنامه‌هاي درون بخشي تنظيمات براي توزيع بودجه‌ها در كشور را اعمال مي‌كنند؛ لذا ظرفيت خطمشي دولت دچار انفصال و پاره پارگي مي‌گردد و دولت قادر نخواهد بود منابع را با توجه به‌ضرورت نياز مناطق مديريت نمايد. لذا در اين بخش هم بايد اصلاح براي اعمال بودجهريزي مبتني بر ملاحظات منطقه‌يي و پايدار اعمال شود.
لازم است گزارش‌هاي عملكرد در هر دو سطح از بالا به پايين و از پايين به بالا در نهادهاي درون دولت ارائه شود و دفتر هماهنگي نيز اين موارد را بررسي تا كه منجر به اطلاعات جامع شود. داشتن برنامه مدون قبل از هر سال كاري در سطح وزارتخانه‌ها و نهادهاي مربوط از مواردي است كه نياز است بيشتر بدان‌ها پرداخته شود. در تخصيص بودجه‌ها لازم است عملكرد اجرايي سازمان‌ها و نهادهاي درون دولت در خصوص نحوه كارايي بودجه‌هاي هزينه شده ارزيابي شود و پس از آن به تناسب سرفصل اجرايي برنامه يك‌ساله و ميان‌مدت و 5 ساله بودجه‌ها توزيع گردد.
در كنار اين موارد مي‌توان به تغيير در سهم بودجه جاري استان‌ها نيز اشاره داشت. خاصيت انباشتي سرمايه در طول زمان؛ موجب شده تا برخي استان‌ها به لحاظ امكانات و سرمايه فيزيكي و انساني فاصله زيادي با برخي مناطق فاقد چنين ظرفيتي داشته باشند و در جغرافياي قدرت اقتصادي و سياسي قرار گيرند. لذا اين استان‌ها از پتانسيل و فرصت‌هاي دروني برخوردارند تا بتواند درآمدهاي لازم را براي استانشان كسب كند. در اين شرايط دولت مي‌تواند سهم بودجه جاري استان‌هاي ضعيف را و كمتر برخوردار را با در نظر داشتن برنامهريزي منطقه‌يي بيشتر كند تا در طول زمان فرصت براي برابري مولفه‌هاي اوليه عدالت اجتماعي و اقتصادي فراهم شود.
اصلاح ساختار اداري
ساختار بوروكراتيك مستقل، توانمند، منسجم و هماهنگ از ضرورت‌هاي ايجاد ظرفيت سازماني دولت توسعه‌گرا است. اين در حالي است كه ساختار اداري دولت در ايران مواجه با چالش‌هاي متعدد است. در درجه اول سازمان برنامهريزي و نظارت راهبردي كه تفاوت نوع ساختار دروني آن شاخص تمايز دولت‌هاي توسعه‌يافته و درحال‌توسعه است.
يكي از مواردي كه لازم است در جهت حكمراني خوب در درون ساختار دولت و به‌ويژه در سطح نظام اداري اعمال شود شفافيت در عمل و پاسخگويي و مهم‌تر از همه قانونمندي است. به كرات در بخش علل موردبحث متخصصان اشاره‌شده است كه در بخش گزارش عملكرد و نظارت و ارزيابي بدنه دولت بيمارگونه عمل مي‌كند. ارائه گزارش و انتشار عمومي گزارش‌هاي عملكرد به‌صورت چند ماه در سطح سازماني (اعم از كلان تا خرد) از مواردي است كه در سطح نه ساختار اداري بلكه كليت نهادهاي درون و بيرون از ساختار دولت بدان پرداخته شود.
تقويت سازمان‌هاي دولتي، با به كار گرفتن نيروي انساني شايسته و متكي بر نظام پاداش‌دهي از ديگر مواردي است كه بطور مستقيم و غيرمستقيم ظرفيت دولت را تحت تاثير قرار مي‌دهد.
اجراي رويكرد مشاركتي
تاكيد ساختار دولت در ايران بر تصدي‌گري و اجراي برنامه‌ها بدون در نظر گرفتن سطحي از جلب مشاركت بخش خصوصي و جامعه مدني از آسيب-هايي است كه در ساختار دولت وجود دارد. درصورتي‌كه دولت با توجه به محدوديت‌هاي منابع در بخش‌هايي چون نيروي انساني و سرمايه‌‌اي، مي-بايست ظرفيت دروني را براي بسيج منابع، مديريت منابع و تعيين خط-مشي‌ها در مسير توسعه صرف نمايد. همان‌گونه كه در مصاحبه‌ها با كارشناسان و مديران سازمان برنامه مشهود بوده است سازمان برنامه به عنوان متولي برنامهريز از اين لحاظ با مشكلات بي‌شماري مواجه است. از آنجايي كه حكمراني با كمترين جلب مشاركت بخش خصوصي و جامعه مدني است لذا بستر تعامل نخبگان، سازمان‌ها و در كل كليت ساختار دولت با بخش بيرون از دولت فراهم نيست اين در تعارض با دولت با ظرفيت توسعه‌گرا است. نظام تصميم‌گيري و اجرايي در ايران متمركز است كه در آن كمتر به ارتباط‌‌گيري با جامعه و بخش خصوصي توجه مي‌شود. صاحب‌نظران بخشي از اين امر را نتيجه اتكاي دولت به درآمد نفت مي‌دانند كه به‌موجب آن نفوذ در جامعه و استحصال منابع به‌واسطه تعامل با بخش خصوصي و بازار مهم شمرده نشده است. اين امر موجب شده تا بخش خصوصي سياست-هاي سرمايهگذاري را متناسب با منافع خود و نه سياست كلي توسعه تنظيم نمايد. زماني ساختار دولت مي‌تواند سياست‌گذاري‌هاي توسعه را موفق به‌پيش ببرد كه قادر باشد سرمايه‌گذاران را تشويق به سرمايهگذاري در مناطق كمتر برخوردار كند تا درنتيجه آن تغيير در قطب‌هاي سرمايه رخ دهد؛ بنابراين: توجه به رويكرد مشاركتي از نظام تصميم‌‌سازي تا اجرا و پس از آن، با دخيل كردن كنشگران سطح استاني و بخش خصوصي از سازوكارهاي موردنياز در ساختار دولت براي افزايش توان دولت در داشتن ظرفيت‌‌هاي توسعه موفق است.
تمركززدايي و رفتن به سوي بهره‌‌گيري از توان‌‌هاي محلي و منطقه‌يي در فرايند تدوين و اجراي سياست‌ها و برنامه‌هاي توسعه مناطق امري است كه مي‌بايست در شاكله دولت اعمال شود.
سرمايهگذاري
متاسفانه در ايران دولت مجري و نه هدايت‌گر برنامه‌ها است. بخش خصوصي در سرمايهگذاري طرح‌هاي توليدي جايگاهي در برنامه‌هاي توسعه كشور ندارد زيرا سرمايه‌گذاري‌‌ها و ارزش‌افزوده طرح‌هاي اين بخش صرفاً به عنوان باقي‌مانده در پيش‌بيني برنامه‌هاي توسعه به‌حساب آمده است. مكان‌يابي سرمايهگذاري، توليد و اشتغال بخش خصوصي در پهنه سرزمين ايران، به‌جاي تبعيت از برنامه‌هاي توسعه پنج‌ساله كشور يا استان تابع انتخاب‌هاي مكان‌يابي كارآفرينان و سرمايه‌گذاران بخش خصوصي است.
بخش عمده‌يي از سرمايه در چند استاني انباشته‌شده كه به لحاظ مقياس و منابع شايد بسيار كوچك‌تر از ساير مناطق هستند. سياست‌هاي تشويقي دولت مي‌تواند موثر واقع شود. معافيت حقوق و عوارض دولتي براي سرمايهگذاري در استان‌هاي كمتر برخوردار از مواردي است كه مي‌تواند به اين مهم كمك نمايد. تضمين مالكيت، امنيت، ايجاد فضاي رقابتي از مواردي است كه در استان‌هاي كمتر توسعه‌يافته مي‌تواند موردتوجه بيشتر دولت قرار گيرد.
يكي از الزاماتي كه بيش از هر چيز بايد دولت به عنوان مجري برنامه‌هاي توسعه بدان توجه كند سرمايهگذاري در بخش‌هاي زيربنايي است. چراكه ضعف در اين مورد بر روند جذب سرمايه و به‌تبع آن رشد و پويايي اقتصادي و اجتماعي تاثير منفي برجاي گذاشته است.
* پژوهشگر جامعه‌شناسي
