حسين عبده‌تبريزي پيشنهاد داد
8 راهكار براي اصلاح صندوق ضمانت سپرده‌ها
يكي از مهم‌ترين رويدادهاي بانكي سال 1394 ابلاغ آيين‌نامه اصلاح‌شده «ميزان و نحوه دريافت حق عضويت در صندوق ضمانت سپرده‌ها» به شبكه بانكي كشور بود. اين ابلاغ هنگامي انجام شد كه از زمان تصويب اساسنامه اين صندوق در سال 1390 تا امروز، چندين نهاد سپرده‌پذير در پرداخت سپرده‌هاي خود ناتوان شده‌اند و پرداخت به اين سپرده‌گذاران با مداخله بانك مركزي و درگيركردن بانك‌هاي بزرگ‌تر حل‌وفصل شده است.
خبر اقتصادی - پيش از اعلام تشكيل اين صندوق نيز نظام حمايت از سپرده‌ها به صورت ضمني و نانوشته وجود داشته است. يعني هر وقت سپرده‌هاي عمومي در معرض خطر قرار گرفته و شيوع و سرايت در شبكه مالي محتمل شده است مقام ناظر قدم به صحنه كارزار گذاشته است. حسين عبده‌تبريزي، مشاور اقتصادي دولت و بهرنگ اسدي، تحليلگر مالي در نوشتاري كه در اختيار «تعادل» قرار داده‌اند با انجام يك مقايسه تطبيقي از تجربه اين صندوق در جهان، مقررات صندوق ضمانت سپرده‌ها در ايران را به نقد كشيده و نسبت به چالش‌هاي آن هشدار داده‌اند.
صندوق ضمانت از سپرده‌ها بايد با فوريت فعال شود
عبده‌تبريزي و اسدي معتقدند؛ طرح ضمني حمايت از سپرده‌ها در نظام بانكي ايران با آنچه منطبق بر بانكداري مدرن بود، همخواني چنداني نداشت. تاسيس اين صندوق گامي در مسير استقرار صريح نظام حمايت از سپرده‌هاست. مشخص است تاسيس اين نهاد ضروري در اقتصاد ايران با تاخير انجام مي‌شود و البته بايد تاسيس آن را به فال نيك گرفت اما پرسش آن است كه چه زمان اين مهم در عمل اجرايي مي‌شود؟ اصلاحات نظام بانكي مي‌طلبد كه صندوق ضمانت از سپرده‌ها با فوريت فعال شود.
اين گزارش مي‌افزايد: علاوه بر اين، خلق اين نهاد در برهه‌يي از اقتصاد ايران انجام مي‌شود كه بخش پولي، دوره انبساطي بزرگي را پشت سر گذاشته است، شرايط نظام بانكي مساعد نيست و نهادهاي پولي جديدي چون موسسات پس‌انداز و وام در صف انتظار ورود به اين بازارند. حضور در اين موقعيت پيچيده مي‌طلبد تا تمامي تلاش به عمل آيد تا معماري اين صندوق بي‌نقص و برازنده باشد و خشت اول به درستي گذاشته شود. تا امروز دو سند مرتبط با صندوق انتشار عمومي يافته است: يكي اساسنامه صندوق و دوم آيين‌نامه ميزان و نحوه دريافت حق عضويت در صندوق ضمانت سپرده‌ها.
از بين اين دو سند، بازنگري در آيين‌نامه ضرورت دارد: ناديده انگاشتن سپرده قانوني توديع شده از سوي بانك‌ها نزد بانك مركزي، نياز به در نظرگرفتن حق عضويت سالانه اين صندوق به عنوان هزينه قابل‌قبول مالياتي و تاثير نامساعد حق عضويت مبتني بر نرخ‌هاي سال 92 بر نقدينگي نظام بانكي موارد قابل‌بررسي در آيين‌نامه است.
براي بررسي اين موارد، نقش‌هاي مختلف صندوق را بايد مد نظر قرار دهيم چراكه صندوق هم بيمه‌گر است، هم به عنوان بستانكار نقش تجاري دارد و هم به عنوان حامي مصرف‌كننده خدمات مالي عهده‌دار رسالت و وظيفه‌يي مشخص است.
در ادامه نگارندگان اين پژوهش از 10زاويه مختلف به متوني كه تاكنون تدوين شده، اشاره كرده و پيشنهادهايي نيز ارائه داده‌اند.
تقويت سهم مديران بخش بانكي
عبده‌تبريزي و اسدي هدف و رسالت اين صندوق را چنين توضيح مي‌دهند: در تقسيم‌بندي ماهوي، دو هدف تنگاتنگ را مي‌توان براي صندوق متصور بود: نخست تقويت و استحكام نظام بانكي و مالي و ممانعت از شكل‌گيري بحران‌هاي فراگير بانكي؛ دوم تضمين سپرده‌هاي واجد شرايط تا سقف مشخص و حمايت از سپرده‌گذار خُرد. هدف اول اثرات پيشگيرانه دارد و هدف دوم اثرات درماني. به نظر مي‌رسد در معماري فعلي صندوق بيشتر بر حالت ورشكستگي نهادهاي سپرده‌پذير و بر اثر درماني تاكيد شده است درحالي كه مطلوب است، هدف بيشتر معطوف به اثرات پيشگيرانه صندوق باشد. تدوين ضوابط حق عضويت اختصاصي گام نخست براي هدايت صندوق به اين سمت است زيرا بانك‌هاي با ريسك بالاتر بايد حق عضويت بيشتري پرداخت كنند و اين خود به سازوكاري كنترلي مي‌انجامد.
دومين موردي كه مورد توجه نويسندگان اين پژوهش قرار گرفته، موضوع سپرده‌گذاران بيمه شده و سپرده‌هاي واجد شرايط است. در اين گزارش آمده است: تعاريف مرتبط با اين بخش در ماده 6 اساسنامه آمده است. در تميز انواع سپرده‌گذاران دقت خوبي ملحوظ شده است. به نظر مي‌رسد اين بخش تا زماني كه تنوع سپرده‌ها و روابط ميان سپرده‌گذاران، بانك و بنگاه‌هاي مرتبط در حد فعلي باشد، تامين‌كننده نيازهاي صندوق باشد.
حكمراني و پاسخ‌دهي صندوق يكي ديگر از چالش‌هاي صندوق‌هاي ضمانت سپرده است. شفافيت در رويه‌ها و دقيق بودن مقررات فعال‌كننده و حساب‌دهي نسبت به اقدامات انجام شده از اركان حكمراني خوب صندوق به‌شمار مي‌آيد. در اين مورد كميته اضطرار كه با حضور رييس كل بانك مركزي، عضو هيات عامل ناظر بر بخش نظارت بانك مركزي، مديركل نظارت بر بانك‌ها و موسسات اعتباري بانك مركزي و مديرعامل صندوق تشكيل مي‌شود، ركن تصميم‌گيرنده است. صندوق، وجوه سپرده‌هاي مشمول ضمانت را از طريق يكي از موسسات اعتباري پرداخت مي‌كند. از آنجا كه بانك‌ها تنها دو عضو در هيات امناي 7 نفري صندوق دارند و كميته اضطرار نيز بيشتر تركيبي متمايل به مقام ناظر دارد به نظر مي‌رسد مادامي كه استقلال عملي در ابزار و هدف براي بانك مركزي حاصل نشود، بهتر است سهم مديران بخش بانكي تقويت شود. دوم اينكه حداقل چارچوبي براي تصميم‌سازي كميته اضطرار تدوين و منتشر شود تا اقدامات آتي قابل ارزيابي باشد. بهتر است شمول موسسات به شرايط اضطرار كه در واقع فعال‌كننده برنامه‌هاي مختلف صندوق خواهد بود فقط به نظرات كارشناسي محدود نشود و رويه مشخصي داشته باشد.
در ادامه اين گزارش آمده است: عضويت در صندوق اجباري است و اين امري كاملا منطقي است. صندوق در آينده نه چندان دور كه تنوع نهادهاي سپرده‌پذير بيشتر از امروز باشد بايد حق عضويت را متناسب با ماهيت آن موسسات و واجد شرايط بودن سپرده‌هايشان قيمت‌گذاري و نهادهاي جديد را در گستره اعضا خود شناسايي كند.
تجهيز منابع و قيمت‌گذاري حق عضويت صندوق نيز يكي ديگر از موضوع‌هاي مورد بررسي اين گزارش است. طراحي مالي صندوق ضمانت سپرده به سه شكل پيش‌مداخله، پس‌مداخله يا تركيبي از اين دو روش ممكن است. پيش‌مداخله به آن معناست كه اعضا پيش از بروز خسارت و بحران، نسبت به تجهيز منابع مالي صندوق اقدام مي‌كنند و با پرداخت‌هاي مرتب، بر منابع صندوق مي‌افزايند. در حالت پس‌مداخله، اعضاي توانمند پس از بروز بحران و خسارت، متناسب با تعهداتي كه بر ذمه صندوق است، سهم خود را به صندوق پرداخت مي‌كند. پيش از بروز بحران مالي سال2007، نظام پس‌مداخله در اروپا طرفداراني داشت، اما پس از بحران به سرعت بسياري از نظام‌هاي حمايت سپرده به سيستم پيش‌مداخله روي آوردند. در روش تركيبي نيز بخشي از منابع برنامه‌ريزي‌شده براي مواجهه با بحران‌ها و پرداخت خسارت، از محل پرداخت‌هاي منظم در طول سال جمع‌آوري و بخشي ديگر پس از بروز بحران‌ها و خسارت پرداخت مي‌شود.
تامين مالي صندوق با اوراق بهادار
هر يك از اين سه روش نسبت به يكديگر مزيت‌ها و معايبي دارد. در حالت پيش‌مداخله كه صندوق ضمانت سپرده‌هاي ايران نيز از آن تبعيت مي‌كند، اعتماد عمومي به بخش پولي تقويت مي‌شود؛ حق‌عضويت‌ها منظم و همواره پرداخت مي‌شود و هرچه دوره زماني‌اي كه طي آن پرداخت‌ها منظم انجام شده طولاني‌تر باشد، صندوق مقبول‌تر است. در مقابل اين منافع، اين گزينه محدوديتي جدي هم دارد. در حالت پيش‌مداخله، محاسبه منابع موردنياز و در‌نتيجه ميزان حق‌عضويت‌ها پيچيده و عمدتا مبتني بر قضاوت است. جداي از اينكه تجهيز منابع دقيقا به چه نحوي انجام شده باشد، قيمت‌گذاري منصفانه حق‌عضويت‌ها همواره جزو دغدغه‌هاي جدي به‌شمار مي‌رود. البته، اين موضوع در نظام بانكي خصوصي حساسيت بيشتري دارد. به ياد داريم، نخستين اعتراض به صندوق ضمانت در ايران به قيمت‌گذاري حق‌عضويت‌ها بود. كاهش حق‌عضويت از 5/1درصد به 25/0درصد اقدامي معقول و لازم براي لحاظ منافع تمام ذي‌نفعان به‌شمار مي‌آمد. البته، اگر حق‌عضويت‌هاي جاري در شرايط دشوار امروز جوابگوي تجهيز منابع صندوق نباشد، راه‌حل لزوما و بلافاصله افزايش حق‌عضويت‌ها و بالا بردن غيرمنطقي آن نخواهد بود؛ مي‌توان به شيوه‌هاي ديگري مانند تجهيز منابع مالي مبتني بر اوراق بهادار، صندوق را تامين مالي كرد. اثرات پرداخت حق‌عضويت‌ها نبايد آنقدر سنگين باشد كه اصل و هدف از تاسيس صندوق به خطر افتد.
طبق مفاد تبصره1 ماده9 آيين‌نامه منتشره، سطح مطلوب منابع صندوق برابر 5درصد سپرده‌هاي واجدشرايط هدف‌گذاري شده است كه عددي معقول است و با استانداردهاي جهاني همخواني دارد. عدد پيشين در آيين‌نامه ابلاغ شده در سال92، برابر 20درصد سپرده‌هاي واجد شرايط بود كه رقمي بسيار بالا بود؛ اين مساله باعث مي‌شد فشار هزينه‌يي به بانك‌ها كه در شرايط جاري هم وضعيت مساعدي ندارند، طولاني مدت باشد و غيرقابل تحمل شود.
استراتژي سرمايه‌گذاري صندوق، دسترسي صندوق به نقدينگي در زمان مقرر و در شرايط بحراني دغدغه‌يي جدي است. نقدشوندگي بالاي دارايي‌هاي صندوق قيدي حياتي است كه در سبد سرمايه‌گذاري‌هاي صندوق بايد به دقت رعايت شود. طبق مفاد اساسنامه، سرمايه‌گذاري در اوراق مالي ضمانت‌شده توسط بانك مركزي يا دولت حداكثر تا سقف 70درصد منابع صندوق ممكن است، آن هم و صرفا در مواقعي كه منابع صندوق آزاد بوده و تعهدي بر ذمه صندوق نباشد. 30درصد از مانده منابع صندوق تحت هيچ عنوان قابل‌سرمايه‌گذاري نيست و به‌همراه ساير منابع صندوق كه سرمايه‌گذاري نشده، در حسابي نزد بانك مركزي نگهداري مي‌شود. اين استراتژي سرمايه‌گذاري به گمان ما استراتژي‌اي بسيار مستحكم و نقدشونده و براي صندوق بسيار مناسب است.
نهادهاي سپرده‌پذير همان‌قدر كه در نوع كسب‌وكار و حيات اقتصادي خود با ساير بنگاه‌ها متمايزاند، در امور ورشكستگي، تصفيه و انحلال هم متفاوت‌اند. در تشخيص شرايط ورشكستگي، نحوه عمليات تصفيه، رويكردها و ابزارهاي متفاوتي براي اين نهادها لازم است. به كارگيري بانك‌هاي رابط، مقررات رتبه‌بندي خاص و... ازجمله اين ابزارهاست. به نظر مي‌رسد لازم است در اسرع وقت جمعي از نخبگان حقوقي بخش مالي به كمك متوليان صندوق بشتابند و در اين مورد، تدابيري بينديشند.
سازوكار پرداخت صندوق نيز از دو جنبه اهميت دارد؛ اول، از جنبه زماني، يعني كوتاه‌بودن زمان پرداخت به سپرده‌گذار نهادي درمانده. به‌نظر مي‌رسد 20روز مورد اشاره در ماده25 اساسنامه صندوق زمان مناسبي باشد. دوم، جنبه اثربخشي و كارايي است: صندوق بايد با كمترين هزينه و در عين حال به شكلي موثر به اهداف تعيين شده‌اش دست يابد. براي نيل به اين هدف ملاحظات بسياري بايد لحاظ شود؛ مثلا آيا سپرده‌گذار متقابلا به بانك بدهكار است يا نه، چراكه بعضا سپرده‌گذاران، گيرندگان تسهيلات هم هستند، چون در شرايط بحراني، ميزان دارايي نقد محدود است، طبعا پرداخت‌ها بايد مبتني بر خالص سپرده‌ها باشد. ملاحظات مشابه ديگري نيز وجود دارد. در اين مورد، بايد منتظر مصوبات هيات امنا بود تا نحوه پرداخت را به صندوق ابلاغ كند.
ضمانت‌هاي تكميلي صندوق نيز از آنجا كه در صورت بروز بحران‌هاي عميق، غالبا منابع پيش‌بيني شده تكافو نمي‌كند، بايد ابزارهاي مالي و حقوقي لازم از هم‌اكنون پيش‌بيني شود. تبصره ماده5 اساسنامه صندوق مي‌گويد بانك مركزي در صورت عدم تكافوي منابع صندوق براي ايفاي تعهدات مي‌تواند به صندوق كمك كند، اما بانك نخست بايد تاييد هيات عامل بانك مركزي را اخذ كرده و آنگاه از هيات‌وزيران مصوبه بگيرد تا بخشي از منابع مالي صندوق را به‌صورت تسهيلات تامين كند. به‌نظر مي‌رسد اين پرداخت بدون محدوديت باشد. طبعا وجود چنين ماده‌يي علامت مناسبي به سپرده‌گذار مي‌دهد. به او اطمينان مي‌دهد كه سپرده‌هاي واجد شرايط تحت هر شرايطي، تامين خواهد شد. البته، اين تسهيلات نبايد ماهيتي دايمي پيدا كند و مصارف و مخارج صندوق در بلندمدت بايد در تعادل پايدار باشد.
10مورد بالا با بررسي فقط دو سند صندوق در اينجا ارائه شد و بيشتر به بررسي اصول اوليه معماري صندوق ضمانت سپرده‌ها پرداخت. به‌تدريج و با تداوم فعاليت صندوق، كارشناسان مالي كشور براي تقويت صندوق نقطه‌نظرهاي اصلاحي بسياري را عرضه خواهند كرد.
مديران و كارشناسان همه نهادهاي مالي بايد براي اصلاح و تقويت اين صندوق ارائه طريق كنند، چراكه اين صندوق به‌نوعي به همه نهادهاي مالي متعلق است؛ عملكرد اين صندوق آينده بخش مالي كشور و خصوصا بخش پولي آن را متاثر خواهد كرد. لذا، اگرچه طبق قانون مشاركت مادي در صندوق به نهادهاي سپرده‌پذير محدود است، اما مشاركت معنوي در اين صندوق وظيفه حرفه‌يي تمام نهادهاي مالي و مالي‌خوانده‌هاست تا خشت‌خشت اين صندوق را آراسته به معماري فاخر بسازند.
