ضربه‌گيرهاي بودجه «نفت‌زده»

 بنا براين گزارش، نوسان قيمت نفت و وابستگي زياد بودجه به درآمدهاي نفتي، عوارض زيادي براي اقتصادهاي نفتخيز داشته است. رشد پرنوسان و غالبا كم، آسيب‌پذيري زياد نسبت به شوك‌هاي بيروني و تنوع كم اقتصادي ازجمله اين عوارض به شمار مي‌روند. در كنار راهكارهاي مختلف براي متنوع‌سازي اقتصادها و كاهش وابستگي به نفت، براي كنترل نوسانات و عوارض مختلف اتكا به درآمدهاي نفتي، قواعد و چارچوب‌هاي خاصي تحت عنوان قواعد و چارچوب‌هاي مالي توسعه داده شده است.

بازوي پژوهشي مجلس در اين مورد مي‌نويسد: در همين راستا و براي ايجاد ضربه‌گير نوسانات ناشي از منبع نوسان‌كننده به بودجه سنواتي و مديريت منابع بين نسلي از طريق بودجه، تدوين قواعد مالي متناسب با شرايط كشور ضروري به نظر مي‌رسد.

اين گزارش با اشاره به اين نكته كه نوسان قيمت و درآمدهاي نفتي، عمدتا در نوسان بودجه‌هاي عمراني (كه نسبت به بودجه‌هاي جاري كمتر اجباري هستند) منعكس مي‌شود، مي‌نويسد: ‌همين نوسان بودجه و در نتيجه بودجه عمراني در نتيجه نوسان قيمت نفت، عامل مهمي در رشد اقتصادي كشورهاي متكي به اين منبع طبيعي به شمار مي‌رود.

گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس حاكي است «به دليل چگونگي ارتباط نفت با بودجه در برخي كشورهاي متكي به منبع، تسلط بودجه دولت بر ساير سياست‌هاي پولي و ارزي در اين كشورها مشهود است. در ايران نيز به دليل اينكه منابع نفتي بودجه از حاصل ضرب قيمت نفت، قيمت محاسباتي تسعير ارز حاصل از صادرات نفت و حجم صادرات نفت حاصل مي‌شود، در بسياري از سال‌ها به‌طور مشهودي نرخ تسعير، در كنار قيمت نفت و حجم صادرات نفت به ابزار سياست مالي دولت تبديل شده است. حالت خاص اين پديده در اتفاقات سال‌هاي بعد از 1390 مشاهده مي‌شود كه پس از نصف شدن منابع نفتي در بودجه نرخ ارز نيز دوبرابر شد.»

«نفت‌زدگي» اصطلاحي معادل «بيماري هلندي» است كه كارشناسان مركز پژوهش‌هاي مجلس در اين گزارش آورده‌اند: پديده تسلط مالي مانع سياستگذاري درست پولي و ارزي شده و عوارض ديگري مثل تورم بالا را به دنبال دارد. صرفنظر از تاثيرات نوسانات قيمت و حجم صادرات نفت بر رشد و نيز اختلال در ساير سياست‌هاي اقتصادي، غالب كشورهاي نفتي به عوارض جانبي نفت‌زدگي نيز دچار مي‌شوند. ادبيات اقتصادي در كشورهايي كه بودجه دولت در آنها متكي به منابع طبيعي است، مملو از مشكلات مختلف و البته مشترك است. يكي از مهم‌ترين اين موارد، عدم تنوع اقتصاد در اين كشورهاست كه خود دليل كاهش رشد است و افزايش آن نيز به افزايش رشد مي‌انجامد.

اما براي جلوگيري از اين اتفاق چه بايد كرد؟‌ مركز پژوهش‌هاي مجلس براي اين مهم به سمت تعريف قواعد مالي رفته است و مي‌نويسد: ‌يكي از راهكارهاي جلوگيري از انتقال نوسان قيمت و درآمد نفت بر بودجه دولت و اقتصاد كشورهاي صادركننده نفت تعريف قواعد مالي است. يعني قاعده‌يي كه يك قيد بلندمدت را از طريق محدوديتي كمي بر ارقام بودجه‌يي وضع مي‌كند. به اين ترتيب سياست مالي در چارچوب اعداد و ارقامي شكل داده مي‌شود كه به راحتي قابل انحراف يا تلاطم نيستند.

كارشناسان مركز پژوهش‌ها ضمن ارزيابي انواع قواعد مالي بدهي، تعادل ساختاري، تعادل بودجه‌يي،  مخارج و قواعد درآمد و تعيين مزايا و معايب آنها مي‌نويسند: براساس داده‌هاي تاريخي صادرات و قيمت نفت، با فرض افزايش 500هزار بشكه‌يي مقدار صادرات نفت ايران در سال آتي و نيز فرض قيمت نفت 40دلار، قيمت و درآمد دلاري نفت ايران به همراه شوك ناشي از نوسانات اين درآمد هر قدر قيمت واقعي نفت نوسان زيادي داشته باشد و هرچه به سمت قواعد مالي با دامنه زماني بيشتر حركت كنيم، از نوسان قيمت كاسته مي‌شود.

همچنين گزارش مركز پژوهش‌هاي مجلس با اشاره به اين نكته كه بدون درنظر گرفتن هيچ قاعده همواركننده، شوك ناشي از نوسان درآمد نفت طي 15سال گذشته، حداقل 5بار در كانال 40درصد مثبت يا منفي بوده است، مي‌آورد: ازجمله ويژگي‌هاي بودجه عمومي دولت در ايران، وابستگي آن به منابع ريالي حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي است. منابع ريالي حاصل از فروش نفت نيز متاثر از سه متغير قيمت نفت خام، ميزان صادرات و نرخ تبديل ارز (دلار) به ريال است. دو متغير قيمت نفت خام و ميزان صادرات ازجمله متغيرهاي برون‌زاي اقتصاد ايران است كه مقدار آنها علاوه بر شرايط حاكم بر بازار جهاني نفت تابع تحولات سياسي نيز هست، ازاين رو ميزان دستيابي به مقادير هدف‌گذاري شده براي آنها با ريسك عدم تحقق مواجه است. عدم توجه به چنين ريسكي، آسيب‌پذيري بودجه دولت را افزايش داده است.

اما ورود نرخ تبديل دلار به ريال چه اثراتي بر بودجه‌هاي سنواتي گذاشته است؟ مركز پژوهش‌هاي مجلس در پاسخ به اين سوال چنين آورده است: ورود بودجه‌هاي سنواتي به بحث نرخ تبديل دلار به ريال موجب شده تا تضمين نرخ ارز تابع سياستگذاري مالي (بودجه‌يي) شود و اين رابطه ميان سياست بودجه‌يي (مالي) و متغير ارزي، سبب‌ساز پيروي سياست‌هاي ارزي از سياست‌هاي بودجه دولت شده است.

 برقراري چنين ارتباطي واجد اشكالات و تبعات منفي به شرح زير است:

1. در سه دهه گذشته دولت‌ها همواره هنگام مواجهه با كاهش منابع حاصل از نفت (به دليل كاهش قيمت نفت يا محدوديت‌هاي صادراتي)، از طريق افزايش نرخ ارز (و در حقيقت كاهش ارزش پول ملي) بودجه را تراز كرده‌اند. بدين‌ترتيب به جاي محدود كردن مصارف يا برنامه‌ريزي براي افزايش منابع غيرنفتي همواره ساده‌ترين راه انتخاب شده است (نمونه اخير آن دوبرابر شدن قيمت محاسباتي ارز هنگام تنظيم بودجه سال 1392 در پي كاهش حدود 50‌درصدي صادرات نفت به دليل تحريم‌ها بود).  

2. تثبيت نرخ ارز در بودجه، به معناي تداخل سياست مالي و ارزي و متاثر شدن تصميم‌گيري‌هاي ارزي از سياست مالي دولت است. چنين امري آسيب‌هاي جدي بر تراز تجاري كشور (صادرات و واردات كالاها و خدمات) و ايجاد رانت از طريق ايجاد شكاف ميان نرخ ارز رسمي (تثبيتي) و نرخ ارز در بازار غيررسمي (آزاد) خواهد داشت.

3. با توجه به اينكه خريدار نهايي ارزهاي ويژه دولتي در كشور بانك مركزي است، تثبيت نرخ ارز در بودجه و هدف‌گذاري منابع ريالي از محل درآمدهاي ارزي نفتي با مبنا قرار دادن چنين نرخي، در صورت عدم فروش ارزهاي نفتي در بازار به هر دليلي (ازجمله فقدان تقاضاي موثر در نرخ تعيين شده) و رسوب ارزهاي تبديل شده به ريال در ترازنامه بانك مركزي، سياست پولي و نقدينگي كشور از ارتباط ارز با بودجه نيز متاثر شده و در نتيجه مي‌تواند تبعات منفي بر اقتصاد كشور داشته باشد. كارشناسان مركز پژوهش‌هاي مجلس در ادامه گزارش خود مي‌آورند: اين پديده فقط مختص زمان وفور منابع ارزي نيست، بلكه در حال حاضر كه بخشي از منابع ارزي در دسترس نيست به دليل نياز خزانه به ريال به بانك مركزي ممكن است، وارد شود تا معادل ريالي اين ارزها را به خزانه واريز و در مقابل با خريد صوري ارز از دولت، خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي افزايش مي‌يابد. تجربه سال‌هاي تثبيت نرخ ارز از طريق بودجه دولت در كشور، شواهد بسياري براي آسيب‌هاي فوق‌الاشاره كه بر اقتصاد كشور وارد شده است، به دست مي‌دهد. با عنايت به مراتب مذكور و با توجه به كاهش اتكاي بودجه عمومي دولت به نفت پيشنهاد مي‌شود از طريق راهكار زير نحوه استفاده از منابع حاصل از نفت در بودجه تغيير يابد. طبق اين راهكار منابع حاصل از فروش نفت به عنوان يك منبع پرنوسان از منابع بودجه عمومي دولت خارج شده و به عنوان كسري بودجه دولت نشان داده مي‌شود.

در پايان مركز پژوهش‌هاي مجلس پيشنهاد كرده است كه اولا، استقلال بانك مركزي در تعيين سياست‌هاي ارزي متناسب با شرايط و اقتضائات كلان اقتصادي و عدم تبيين نرخ ارز ضمن بودجه به رسميت شناخته شود و ثانيا، از تاثيرپذيري سياست پولي و نقدينگي كشور از طريق كانال نرخ ارز ضمن قانون بودجه كشور جلوگيري شود.