ابهام جدي در پايداري صندوق‌هاي بيمه اجتماعي

خبر اقتصادی - مطابق اصل بيست‌ونهم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، برخورداري از تامين اجتماعي براي يكايك افراد كشور به‌عنوان حقي همگاني مطرح شده است. طي سال‌هاي بعد از انقلاب و پس از دوران جنگ تحميلي، برنامه‌هاي توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي با هدف پيشرفت و توسعه همه‌جانبه كشور برنامه‌ريزي شد. در همين راستا بنا بر قانون، ساختار نظام جامع رفاه و تامين اجتماعي، حوزه رفاه به سه بخش: بيمه‌يي (بازنشستگي و درمان) حمايتي و توانبخشي و امدادي تقسيم‌بندي شده است. در اين گزارش درنظر داريم تا يكي از جديد‌ترين پژوهش‌هاي منتشر شده از سوي مركز پژوهش‌هاي مجلس را مورد بررسي قرار دهيم. اين پژوهش به وضعيت فعلي بيمه‌هاي اجتماعي و سلامت كشور در برنامه‌هاي توسعه‌يي پرداخته است. در رابطه با سيستم رفاه و تامين اجتماعي در ايران مي‌توان گفت، اين سيستم براي توسعه عدالت اجتماعي و حمايت از همه افراد در برابر رويدادهاي اجتماعي، اقتصادي، طبيعي و... طراحي شده و درقالب نهادهاي حمايتي، امدادي و بيمه‌يي فعاليت مي‌كند. بيمه‌هاي اجتماعي و سلامت كه ذيل حوزه بيمه‌يي قرار دارند خدماتي مانند امور بازنشستگي، ازكار افتادگي و فوت، بيمه بيكاري، حوادث و سوانح، بيمه خدمات بهداشتي، درماني و مراقبت‌هاي پزشكي، حمايت از مادران به‌خصوص در دوران بارداري و حضانت فرزند، بيمه‌هاي خاص بيوه‌ها، زنان سالخورده و خودسرپرست و غيره را ارائه مي‌دهند. به‌طور كلي صندوق‌هاي تامين اجتماعي، تامين اجتماعي نيروهاي مسلح، بازنشستگي كشوري، بيمه اجتماعي روستاييان و عشاير و شماري صندوق خاص (مانند صندوق‌هاي شركت نفت ايران، شركت مخابرات ايران، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، بيمه مركزي ايران، شركت سهامي بيمه ايران، سازمان بنادر و كشتيراني، شهرداري تهران، آينده ساز، كاركنان هواپيمايي جمهوري اسلامي ايران، شركت صنايع ملي مس ايران، صداوسيما، كاركنان بانك‌ها، وزارت جهاد كشاورزي، شركت ملي فولاد ايران) عهده‌دار بيمه‌هاي اجتماعي در ايران هستند. از نظر بيمه‌هاي سلامت، اكثر صندوق‌ها خدمات بيمه درمان ارائه مي‌دهند، پاره‌يي از صندوق‌ها هم مانند صندوق كشوري و روستاييان و عشاير نيز بيمه‌شدگان خود را از طريق سازمان سلامت ايران مورد پوشش درمان قرار مي‌دهند.

  90درصد جمعيت كشور تحت پوشش 4صندوق

تنوع و گوناگوني صندوق‌هاي بيمه اجتماعي و سلامت در ايران اين پرسش را ايجاد مي‌كند كه وضعيت بهره‌مندي از بيمه اجتماعي و سلامت چگونه است و داراي چه كيفيتي است؟

بررسي وضعيت موجود بيمه‌هاي اجتماعي و سلامت نشان مي‌دهد كه در حوزه بيمه‌هاي اجتماعي، حدود 20صندوق در كشور مشغول به فعاليت هستند كه از ميان آنها، چهار صندوق اصلي «تامين اجتماعي نيروهاي مسلح»، «بازنشستگي كشوري»، «تامين اجتماعي» و «بيمه اجتماعي روستاييان و عشاير» بيش از 90درصد جمعيت تحت پوشش را به خود اختصاص مي‌دهند. ديگر صندوق‌ها نيز اختصاصي دستگاه‌ها بوده و كمتر از 10درصد جمعيت تحت پوشش را شامل مي‌شوند.

  رشد 17درصدي مستمري بگيران تامين اجتماعي

صندوق تامين اجتماعي به‌عنوان يكي از اصلي‌ترين صندوق‌هاي نظام رفاهي كشور عهده‌دار پوشش بيمه‌يي مشمولان قانون تامين اجتماعي است. بخش عمده اين افراد، مزد و حقوق‌بگيران بخش خصوصي، كاركنان قراردادي بخش دولتي و مشمولان قانون كار هستند كه به‌طور اجباري بيمه شده‌اند. علاوه بر اين، كارگران ساختماني، رانندگان، قاليبافان و صاحبان صنايع دستي شناسه‌دار كه داراي قوانين بيمه‌يي خاص خود هستند (طرح‌هاي بيمه‌يي خاص) نيز مشمول اين صندوق مي‌شوند.

براساس آمارها صندوق تامين اجتماعي هم‌اكنون به 2ميليون و 738هزار و 587نفر نفر مستمري پرداخت مي‌كند.كه در قياس با سال1390 رشد 17درصدي را نشان مي‌دهد. داده‌هاي آماري حكايت از آن دارد كه طي دهه اخير به دليل تحولات جمعيتي، افزايش اميد به زندگي، سالمند شدن جمعيت زير پوشش، بالا بودن نرخ حوادث و سوانح، بيماري‌هاي شغلي و... تعداد بازنشستگان و مستمري‌بگيران تامين اجتماعي به‌ نحوي افزايش يافته است. علاوه بر اين، اجراي برخي قوانين مانند بازنشستگي پيش از موعد و غيره در سال‌هاي اخير منجر به تشديد روند رشد تعداد مستمري‌بگيران اين صندوق شده است. اين تغييرات موجب شده كه نسبت وابستگي صندوق (نسبت بيمه‌شدگان اصلي به مستمري‌بگيران) سير نزولي داشته باشد. استخراج داده‌هاي اين پژوهش نشان مي‌دهد كه در سال‌هاي برنامه و اختصاصا در سال‌هاي1390 و 1393 تغييرات چنداني در مراكز ملكي سازمان رخ نداده است. اين مساله مي‌تواند نشان از نوعي رويكرد خريد خدمات سلامت در اين صندوق باشد. رشد مراكز درماني طرف قرار داد طي سال‌هاي ذكر شده مي‌تواند مويد اين ادعا باشد.

  وابستگي به بودجه عمومي چالش جدي نظام رفاهي

در رابطه با صندوق بازنشستگي كشوري مي‌توان گفت: اين صندوق مسووليت امور بازنشستگي مستخدمان مشمول مقررات بازنشستگي كشوري را بارعايت مقررات استخدامي عهده‌دار است. باتوجه به شاخص‌هاي بيمه‌يي صندوق بازنشستگي كشوري مشخص مي‌شود كه نسبت وابستگي در صندوق بازنشستگي كشوري پايين است؛ اين موضوع يادآور اين مساله است كه اساسا هزينه‌كرد اين صندوق بر پايه دريافتي از حق بيمه‌ها نيست، بلكه اداره اين صندوق با كمك بودجه عمومي محقق مي‌شود.

به‌عبارت ديگر، منابع مالي اين صندوق از محل بودجه دولت و حق بيمه‌ها تامين مي‌شود. بدين‌ترتيب كه نرخ حق بيمه در مجموع 5/22درصد است كه از اين ميزان 9درصد سهم كارمند (بيمه شده) و 5/13درصد سهم دستگاه‌هاي اجرايي (كارفرما) است. كسري منابع را نيز دولت تامين مي‌كند. طي سال‌هاي گذشته، وضع قوانين جديد اثرگذار بر بازنشستگي كاركنان دولت، ازجمله بازنشستگي‌هاي پيش ازموعد، محدوديت استخدام‌هاي جديد (كاهش شديد ورودي جديد به صندوق)، جابه‌جايي سوابق بيمه‌شدگان به ساير صندوق‌ها، افزايش شديد حقوق بازنشستگان با اجراي قانون مديريت خدمات كشوري و...، موجب شده كه اين صندوق تا حد چشمگيري به بودجه دولت وابسته شود. تشديد وابستگي صندوق بازنشستگي كشوري به بودجه عمومي، يكي از چالش‌هاي جدي نظام رفاه و تامين اجتماعي است.

  رشد 37درصدي بيمه‌شدگان روستايي

صندوق بيمه اجتماعي روستاييان و عشاير به‌عنوان يكي از چهار صندوق تاثيرگذار و مهم نظام رفاهي كشور در اين پژوهش مورد بررسي قرار گرفته است. تمام افرادي كه به‌طور ثابت در نقاط روستايي و عشايري ساكن هستند، مي‌توانند تحت پوشش اين صندوق قرار بگيرند. حق بيمه تعيين شده براي عضويت در اين صندوق 15درصد درآمد مقطوع نقاط روستايي است كه 5درصد آن برعهده بيمه شده و 10درصد برعهده دولت است. داده‌هاي آماري نشان مي‌دهد جمعيت بيمه شده تحت پوشش صندوق عشاير در سال1393 نسبت به سال1390 با رشدي 37درصدي روبه‌رو بوده است.

مهم‌ترين چالش اين صندوق، اختياري بودن عضويت در آن و نبود سازوكاري موثر براي توسعه پوشش جمعيتي آن است. ازسوي ديگر، بيمه زنان سرپرست خانوار كه با معرفي و توافق نهادهاي حمايتي (كميته امداد امام‌خميني و سازمان بهزيستي) به عضويت اين صندوق درآمده‌اند، با مشكل جدي مواجه شده و به‌دليل عدم پرداخت حق بيمه در سال‌هاي اخير، عملا متوقف شده است. متاسفانه اين مشكل نيز به‌دليل وابستگي به بودجه عمومي است كه تعهدات دولت به موقع تخصيص نمي‌يابد. چهارمين صندوق مورد توجه پژوهش انجام شده صندوق‌هاي بازنشستگي اختصاصي هستند. درواقع علاوه بر سازمان‌ها و صندوق‌هاي يادشده كه وابسته به وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي هستند، صندوق‌هاي بيمه و بازنشستگي ديگري نيز فعاليت مي‌كنند كه به‌طور اختصاصي براي ارائه خدمات بازنشستگي به كاركنان برخي از دستگاه‌هاي اجرايي به‌وجود آمده‌اند. چالش اصلي صندوق‌هاي اختصاصي دستگاه‌ها، كوچك بودن جامعه هدف آنهاست كه صندوق را در برابر تحولات اقتصادي و اجتماعي يا تغييرات جمعيتي به‌شدت آسيب‌پذير مي‌كند. به‌عنوان مثال، خصوصي‌سازي صنعت ذوب‌آهن موجب شد كه مشكلات پنهان صندوق بازنشستگي كاركنان صنعت فولاد در قالب بحران مالي خود را نشان دهد. متاسفانه اغلب صندوق‌هاي بازنشستگي اختصاصي با وضع مشابهي روبه‌رو هستند.

  سه چالش جدي صندوق‌ها

نتايج استخراج شده از اين پژوهش چالش‌هاي صندوق‌هاي بيمه و بازنشستگي را متاثر از عوامل مهمي مي‌داند: وابستگي شديد به بودجه عمومي، نرخ بالاي تورم، نرخ بالاي بيكاري.

  اتصال برنامه‌هاي توسعه در عرصه بيمه‌هاي اجتماعي

در برنامه اول توسعه دو موضوع كليدي به چشم مي‌خورد؛ يكي توجه به بيمه‌هاي اجتماعي با اولويت روستاييان، عشاير و گروه‌هاي آسيب‌پذير و دوم تغيير سيستم سهميه‌بندي كالاهاي اساسي به نحوي كه يارانه‌هاي پرداخت شده در چارچوب نظام تامين اجتماعي كشور به‌تدريج صرفا متوجه افراد كم‌درآمد جامعه شود. در اين برنامه موضوعات بيمه‌يي و حمايتي درهم تنيده هستند، مساله‌يي كه همواره مي‌تواند سيستم تامين اجتماعي را با مخاطره روبه‌رو كند. مضاف بر اين موضوع برنامه مشخص و بلندمدتي براي حداقل يك دوره پنج‌ساله در برنامه اول در حوزه بيمه‌هاي اجتماعي به چشم نمي‌خورد. در برنامه دوم همانند برنامه اول همچنان رويكردهاي حمايتي با بيمه‌يي درهم آميختگي دارند و از اين حيث اتصال برنامه‌ها برقرار است. تامين اجتماعي توليدكنندگان كشاورزي و روستاييان يكي ديگر از مواردي است كه در برنامه دوم با ادبيات متفاوتي موضوع بيمه روستاييان و كشاورزان را پي مي‌گيرد. با شروع برنامه سوم و با تغييراتي كه در مباحث نظري برنامه اتفاق افتاد به نوعي مسائل حمايتي نيز از بيمه‌يي تفكيك شد، اما در عمل در غالب مواد امور حمايتي بر دوش سازمان بيمه‌گر گذاشته شد. در اين قانون تاكيداتي درخصوص بخش مكمل بيمه‌هاي تامين اجتماعي شده است. همچنين در اين برنامه تغييراتي در قانون تامين اجتماعي رخ داد و قوانين بيمه‌يي جديدي هم وضع شد ازجمله موادي درخصوص نقل‌و‌انتقالات سوابق بيمه‌يي و بيمه كارگران ساختماني كه تا اين تاريخ محل چالش و منازعه بوده است. در برنامه سوم قانون تشكيل سازمان تامين اجتماعي نيروهاي مسلح وضع شد كه بعدها منشا بحث‌هاي زيادي ازجمله اينكه اين سازمان وابستگي شديدي به بودجه عمومي دارد مطرح شد. در برنامه چهارم توسعه، بازنگري قوانين و مقررات مربوط به نيروي كار با سازوكار سه‌جانبه‌گرايي دولت كارگر كارفرما (مجددا در دستور كار قرار مي‌گيرد و از اين نظر در ادامه برنامه قبلي است. بهبود فضاي كسب‌وكار در كشور و زمينه‌سازي براي نيل به توسعه اقتصادي و تعامل با جهان پيرامون، بحثي كلي و كمتر عملياتي شده است كه در قانون برنامه چهارم ديده مي‌شود. در اين برنامه مجددا روال غيربيمه‌يي پيگيري مي‌شود: به‌گونه‌اي كه كاهش فقر و محروميت و توانمندسازي فقرا، از طريق تخصيص كارآمد و هدفمند منابع تامين اجتماعي مورد توجه قرار مي‌گيرد. پروندهاي كه در برنامه سوم تا‌حدودي از نظر تئوريكي بسته شده بود. اين قانون به جاي تاكيد بر اشتغال و توليد بر پوشش كامل جمعيت زير خط فقر مطلق به‌ وسيله نظام تامين اجتماعي تمركز كرده بود. در اين برنامه پوشش كامل (صد‌درصد) جمعيت از بيمه همگاني پايه خدمات درماني، بيمه زنان سرپرست خانوار، جلوگيري از ايجاد بدهي جديد براي دولت، ايجاد تغييرات در محاسبات صندوق‌هاي بيمه اجتماعي و مواردي درخصوص نرخ دستمزد نامتعادل دو سال آخر مدنظر بوده است كه عملا هيچ‌كدام به سرانجام نرسيده است. همچنين مواردي درخصوص حق پيگيري حقوق صنفي و مدني كارگري ذكر شد كه در برنامه پنجم پيگيري نشده است. برنامه پنجم كه در اين گزارش و در ادامه به‌طور مفصل‌تري بدان پرداخته شده است در موارد مختلفي به بحث بيمه‌هاي اجتماعي توجه كرده است ازجمله كاهش وابستگي اين صندوق‌هاي بيمه‌يي به كمك از محل بودجه عمومي دولت، استفاده از روش‌هاي نوين در اداره و ارائه خدمات صندوق‌ها، نظام جامع تامين اجتماعي چندلايه، تشكيل صندوق‌هاي بازنشستگي خصوصي، نقل‌وانتقال حق بيمه و سوابق بيمه‌يي، بيمه تكميلي بازنشستگي، محاسبه مستمري بازنشستگي برپايه ميانگين حقوق و دستمزد پنج سال آخر خدمت، تعميم و گسترش بيمه روستايي و پوشش صد‌درصدي آن. با نگاهي به عملكرد دولت‌ها و باتوجه به رو به اتمام بودن زمان تعيين شده برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه مشاهده مي‌شود كه اكثريت قريب به اتفاق اين قوانين به مرحله اجرا نرسيدند، بنابراين مي‌توان گفت برنامه‌هاي توسعه از انسجام و اتصال كافي برخوردار نبوده‌اند و مهم‌تر از آن اينكه بيشتر مواد قانوني كه در قالب اين برنامه‌ها گنجانده شد به اجرا درنيامده‌اند يا به شكلي ناقص اجرا شدند. اين موضوع مي‌تواند نكته‌يي روشنگر جهت تدوين برنامه ششم توسعه باشد. يافته‌هاي اين مطالعه نشان مي‌دهد كه كمك به صندوق‌هاي بيمه اجتماعي از بودجه عمومي طي سال‌هاي برنامه پنجم با وجود بند «الف» تصريح ماده«76» روندي افزايشي داشته به نحوي كه در سال پاياني برنامه نسبت به سال اول 300درصد افزايش نشان داده است. اين سهم نشان مي‌دهد كه پايداري اين صندوق‌ها با اشكال جدي روبه‌رو است. همچنين باتوجه به شرايط عمومي اقتصاد و كاهش منابع دولتي به واسطه كاهش شديد قيمت نفت، از يكسو كشور با بيكاري گسترده و ركود مواجه شده و ازسوي ديگر منابع لازم براي خروج از اين وضعيت با كاهش مواجه است.