روند اجزاي بدهي دولت به بانك مركزي در 50 سال اخیرسال‌هاي 94-1346در مقایسه با استانداردهاي بين‌المللي

خبراقتصادی - اقتصاددانان با تاكيد بر استقلال بانك مركزي معتقدند كه هرگاه سياست‌هاي مالي دولت و سياست‌هاي پولي بانك مركزي به هم وابستگي شديد داشته باشد، دولت‌ها از طريق منابع بانك مركزي امور مورد نظر خود را انجام مي‌دهند اما اين اقدامات باعث رشد بدهي بخش دولتي به بانك مركزي، رشد پايه پولي و نقدينگي و تورم مي‌شود.

 اما بررسي ساختار بدهي دولت به بانك مركزي نشان مي‌دهد كه عوامل موثر بر رشد بدهي دولت در سال‌هاي 94-1346 و 50سال گذشته متفاوت بوده و اثر رشد بدهي دولت بر پايه پولي، نقدينگي و تورم نيز فرق داشته است. باوجود تفاوت‌هاي ساختاري، اما نبايد از تكرار روندها در طول اين 50سال غافل شد. به‌عنوان نمونه در سال57 بدهي دولت به بانك مركزي، رشدي معادل 91درصد داشت كه نشأت گرفته از سياست‌هاي نابخردانه رژيم گذشته در افزايش يك‌باره حقوق و دستمزد براي جلوگيري از تشديد بحران‌هاي سياسي بود كه مفيد واقع نشد. همين روند افزايش شديد را مي‌توان در سال‌هاي89 و 90 هم ديد. براساس آمارهاي بانك مركزي، بدهي دولت در سال89 به ميزان 88درصد افزايش يافته و در سال90 اين اتفاق براي شركت‌هاي دولتي با رشدي معادل 152درصد تكرار شده است. نكته جالب توجه اينجاست كه اين فشار به سيستم مالي دولت دهم، قبل از به اوج رسيدن تحريم‌هاي سخت‌گيرانه در سال 91، وارد آمده است.

سيد مهرزاد ميربهاري در مطالعه‌يي با عنوان «شناسايي ساختار بدهي دولت به بانك مركزي در ايران و مقايسه آن با استانداردهاي بين‌المللي» كه در شماره تابستان94 مجله روند بانك مركزي منتشر شده به بررسي موضوع بدهي دولت به بانك مركزي پرداخته است. در اين مقاله، چارچوب قانوني رابطه بخش دولتي با بانك مركزي كه به صورت تاريخي از بانك شاهنشاهي شروع و به بانك ملي و مركزي ختم مي‌شود، بررسي شده و سپس، ساختار بدهي دولت و شركت‌ها و موسسات دولتي به بانك مركزي و تمام اجزاي آن مورد تحليل قرار گرفته و ارقام مربوط به پايه پولي و بدهي بخش دولتي به بانك مركزي و قوانين مربوط به كنترل و كاهش بدهي بخش دولتي به بانك مركزي بررسي شده است. در اين تحقيق به عوامل رشد بدهي دولت به بانك مركزي شامل سفته‌هاي پشتوانه طلا، ارز و اسناد و اوراق بهادار، اوراق بهادار و اسناد خزانه، كسري حساب ذخيره تعهدات ارزي، اعتبارات ماده 62 قانون محاسبات عمومي، بدهي دولت بابت يكسان‌سازي نرخ ارز در سال1381، تنخواه‌گردان خزانه، بدهي شركت‌هاي دولتي، بدهي شركت‌ها بابت مابه‌التفاوت نرخ ارز، تسهيلات بانك‌ها به بخشي دولتي، مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي، مطالبات بانك مركزي از بانك‌ها، خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي، اعتبارات مسكن مهر و... پرداخته و اثر هريك از اين عوامل در دوره‌هاي مختلف را بررسي كرده است.

اين تحقيق نتيجه گرفته كه دولت‌ها در جوامع دموكراتيك براي انتخاب مجدد سعي مي‌كنند از طريق افزايش موقت توليد محبوبيت به دست آورند؛ حتي اگر اين افزايش از طريق رشد قيمت‌ها به دست آيد. در نتيجه، استقلال بانك مركزي مي‌تواند اين گرايش دولت را خنثي كند. محدوديت اعتباري كه دولت مي‌تواند از بانك مركزي دريافت كند، عنصر اصلي استقلال بانك مركزي است. محدوديت اعطاي اعتبار به بانك مركزي داراي اهميت اساسي در رابطه با مجموعه عناصري است كه استقلال بانك مركزي را تضمين مي‌كند، زيرا در شرايط عادي، دريافت اعتبار توسط دولت از بانك مركزي نسبت به راه‌هاي ديگر تامين مالي براي دولت مزيت دارد، زيرا تسهيلات بانك مركزي با نرخ سود كمتري از نرخ بازار در اختيار دولت قرار مي‌گيرد. محدود كردن بدهي دولت به بانك مركزي به عنوان يكي از مولفه‌هاي اصلي استقلال بانك مركزي از دولت نقش بسيار مهمي در زمينه نايل شدن بانك مركزي به هدف اصلي خود (ثبات قيمت‌ها) دارد. با توجه به تجربيات جهاني و الگوي كشورهاي پيشرفته، اگر خواهان دستيابي به هدف ثبات قيمت‌ها هستيم، لازم است دولت مكلف شود در يك دوره زماني مشخص، تامين مالي از بانك مركزي را كاهش داده و به صفر برساند و براي مديريت كسري بودجه خود و تامين مالي آن با استفاده از ابزارهاي مالي، بخش سازمان خاصي را در داخل وزارت امور اقتصادي و دارايي به وجود آورد. وظيفه اين سازمان تامين مالي كسري بودجه دولت از طريق ابزارهاي مالي (مانند اوراق مشاركت) است.

به عنوان مثال در اين رابطه مي‌توان به مديريت بدهي دولت در فرانسه كه از يك الگوي مدرن پيروي مي‌كند، اشاره نمود. بر اساس اين الگو، هزينه تامين مالي بدهي دولت كنترل مي‌شود، بازار بدهي دولت براي سرمايه‌گذاران توسعه مي‌يابد، اوراق بهادار با سررسيدهاي مختلف ارائه مي‌شود، از نقدينگي اوراق قرضه منتشر شده اطمينان حاصل مي‌شود و شفافيت كامل براي اين بازار ارائه مي‌شود. بانك مركزي فرانسه با استفاده از خدمات موسسه خزانه‌داري فرانسه، سعي كرده است تامين مالي كسري بودجه دولت را به بهترين وجه انجام دهد. نكته جالب توجه در اين رابطه آن است كه با وجود كسري بودجه دولت و بدهي انباشته دولت، بانك مركزي فرانسه به هيچ‌وجه اجازه اضافه برداشت به دولت نداده است. نكته مهمي كه در عملكرد موسسه خزانه‌داري فرانسه وجود دارد، آن است كه اين موسسه با كارايي بالا، تمام درآمد و مخارج روزانه دولت را به نحوي پيش‌بيني مي‌نمايد كه ضمن تامين كسري بودجه احتمالي دولت در هر مقطع زماني، در پايان هر روز مانده مثبتي در حساب‌هاي خود نزد بانك مركزي فرانسه حفظ مي‌نمايد.

بدهي دولت به بانك مركزي در پيش از انقلاب از سال1346 شروع به رشد نمود و در سال‌هاي پيش از پيروزي انقلاب اسلامي، اين رشد تشديد يافت و در سال1357 به 91درصد رسيد. دلايل اين رشد در سال‌هاي پيش از انقلاب اسلامي عمدتا ناشي از سوءمديريت دستگاه‌هاي پولي بوده است. پس از پيروزي انقلاب اسلامي و با شروع جنگ تحميلي، دولت براي تامين كسري بودجه از منبع پولي كردن آن استفاده مي‌كند. از سال1365 تا 1368 به دليل كاهش قيمت نفت، كسر بودجه دولت و در نتيجه بدهي دولت به بانك مركزي افزايش مي‌يابد. از سال1372 با بازپرداخت بدهي‌هاي خارجي، بدهي‌هاي دولت به‌شدت رو به افزايش مي‌گذارد. در سال1382 پس از سياست تك‌نرخي كردن، بدهي‌هاي دولت با رشد 3درصدي همراه است؛ اما از سال1383 به بعد رشد بدهي دولت روند نزولي مي‌گيرد. در سال1385 بدهي دولت بار ديگر روند صعودي به خود مي‌گيرد. مطابق نتيجه به دست آمده، اگر چه قرار بود از طريق اجراي برنامه‌هاي تعديل از سال1368 كسر بودجه دولت كاهش يابد، ولي اين امر رخ نداد و اين نشانه‌يي از عدم موفقيت برنامه‌هاي تعديل اقتصادي در ايران است.

  نسبت بدهي دولت به توليد ناخالص

نسبت بدهي دولت به توليد ناخالص داخلي همواره در دوره1383-1350 در حال رشد بوده است، به‌طوري‌كه حداقل اين نسبت در سال‌1350 برابر 13\0درصد ‌و حداكثر در سال‌1383 برابر 3\59درصد بوده و نشان‌دهنده رشد فزاينده اين نسبت است.

در سال‌هاي1365، 1367، 1370، 1372، 1374 و 1377 افزايش تامين كسري بودجه توسط بانك مركزي به ترتيب 9\155، 3\64، 2\171، 1\1715، 37\53 و 75\47درصد‌ نسبت به سال‌پيشين خود افزايش داشته كه در نتيجه آن حجم نقدينگي نيز به ترتيب 1\19، 8\23، 6\24، 2\34، 5\37 و 1\27درصد‌ افزايش نشان مي‌دهد. با افزايش نقدينگي، تورم نيز افزايش نشان مي‌دهد كه تاييدكننده اين مطلب است كه تامين كسري بودجه دولت توسط بانك مركزي، موجب افزايش تورم مي‌شود. در پيش از انقلاب، خالص مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي سهم چنداني در رشد پايه پولي نداشته است و خالص دارايي‌هاي خارجي مهم‌ترين عامل بوده است. در واقع، با افزايش خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي كه به سبب سرازير شدن ارزهاي حاصل از فروش نفت به كشور بوده است، از سهم خالص بدهي‌هاي بخش دولتي به بانك مركزي در پايه پولي كاسته شده است. در سال‌1356 دولت با اقدام به افزايش حقوق و دستمزد كارمندان خود سعي كرد تا به وسيله انگيزه‌هاي مادي از بحران‌هاي موجود در كشور بكاهد كه اين امر به افزايش خالص بدهي‌هاي بخش دولتي به بانك مركزي منجر شد. مهم‌ترين عوامل رشد خالص بدهي‌هاي بخش دولتي به بانك مركزي در سال‌هاي پس از انقلاب عبارتند از:

- ملي كردن بسياري از صنايع خصوصي،

- اعلام غيرقانوني بودن وام‌گيري از خارج در قانون اساسي،

- شروع جنگ تحميلي و ظهور آثار آن،

- اعمال تحريم اقتصادي عليه كشور.

پس از يكسان‌سازي نرخ ارز در سال‌1381، مانده حساب «حق‌الامتياز خريد ارز» (حدود 48هزار ميليارد ريال) پس از تعديل بابت درآمد ناشي از تجديد ارزيابي ترازنامه بانك مركزي در رابطه با يكسان‌سازي نرخ ارز در سال‌1381 (حدود 36هزار ميليارد ريال) كه صرف كاهش بدهي دولت بابت حساب «حق‌الامتياز خريد ارز» شد، به عنوان يك قلم بدهي با عنوان بدهي دولت بابت يكسان‌سازي نرخ ارز در سال‌1381 به ميزان 8\12181 ميليارد ريال در ترازنامه بانك مركزي ثبت شد.

با توجه به رشد پايه پولي، نقدينگي و تورم در سال‌هاي پيشين، اين نكته مشخص مي‌شود كه تورم كه در سال‌هاي 1388 و 1389 در سطوح پاييني قرار داشت با رشد پايه پولي و در نتيجه نقدينگي، با افزايش مواجه شده و در سال‌1392 به بالاترين سطح يعني 7\34درصد رسيده است.

بررسي سهم عوامل بر رشد پايه پولي نيز مشخص مي‌كند كه سهم خالص دارايي‌هاي خارجي بانك مركزي در رشد پايه پولي با افزايش مواجه شده و از 9\33 واحد درصد ‌در سال‌1387 به 2\93 واحد درصد ‌در سال‌1392 رسيده، سپس، كاهش يافته و به 9\7- واحددرصد ‌در سال‌1393 رسيده است. سهم خالص مطالبات بانك مركزي از بخش دولتي در رشد پايه پولي نيز از 8\17- واحد درصد ‌به 6\15 واحد درصد‌ در سال‌1391 افزايش يافته، سپس، با كاهش مواجه شده و به 5\0- واحد درصد‌ در سال‌1393 رسيده است. بررسي مانده بدهي بخش دولتي به بانك مركزي نيز نشان‌دهنده آن است كه رشد آن با افزايش مواجه شده و از 1\1- در سال‌1387 به 6\43درصد در سال‌1391 رسيده، سپس، به 3\11درصد ‌رسيده است. در اين ميان، رشد بدهي شركت‌ها و موسسات دولتي به بانك مركزي در سال‌1390 به ركورد 0\152درصد ‌رسيده، به‌طوري‌كه مانده بدهي شركت‌ها و موسسات دولتي از مانده بدهي دولت فراتر رفته است. نكته بسيار مهمي كه بايد به آن توجه كرد، آن است كه به علت رشد سپرده‌هاي بخش دولتي نزد بانك مركزي، سهم خالص بدهي بخش دولتي از رشد پايه پولي منفي است، ولي در صورت برداشت بخش دولتي از سپرده‌هاي خود نزد بانك مركزي، سهم خالص بدهي بخش دولتي از رشد پايه پولي به‌شدت افزايش يافته و پايه پولي با رشد شديدي روبرو خواهد شد، به بيان ديگر، پتانسيل رشد پايه پولي در اثر رشدي كه در بدهي بخش دولتي رخ داده است، وجود دارد.

  تنخواه گردان خزانه

دولت بر اساس بودجه‌هاي مصوب سالانه متكفل مخارج جاري و سرمايه‌گذاري است و تامين مالي اين مخارج نيز بايد از طريق درآمدهاي دولت صورت گيرد. از آنجا كه ممكن است در برخي از مواقع درآمدهاي ماهانه دولت تكافوي مخارج دولت را در آن ماه ننمايد، مجلس شوراي اسلامي هر ساله به دولت مجوز مي‌دهد تا سقف خاصي از حساب خود نزد بانك مركزي اضافه برداشت نمايد، ولي به هر صورت در پايان سال‌مانده اين حساب بايد صفر باشد. در واقع، دولت بايد در پايان سال‌بدهي از اين بابت به بانك مركزي ايجاد نكند.

نكته مهم در اين رابطه آن است كه در طول سال، بانك مركزي از اين طريق به دولت تسهيلات كوتاه‌مدت اعطا مي‌نمايد و اگرچه در پايان سال‌مانده اين تسهيلات صفر است، ولي در عمل در بقيه ماه‌هاي سال‌منابع بانك مركزي تا سقف‌هاي يادشده، مي‌تواند به اين تسهيلات اختصاص يابد. گفتني است براساس ماده1 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، از سال‌1381، ميزان تنخواه‌گردان خزانه حداكثر تا سه‌درصد‌(3%) بودجه عمومي دولت تعيين شده است.