ضرورت نظارت بیشتر بر عملیات بانکی و اصلاح بخشنامه ها
بخشنامه‌هاي گيج‌كننده ارزي در سال های 88 تا 91 و ضرورت اصلاح آن
در اين گزارش توصيه‌هاي سياستي مختلفي در جهت بهبود نظارت بانك مركزي و بانك‌ها بر عمليات بانكي مورد توجه قرار گرفته و تاكيد شده كه نظارت مستمر، حسابداري و افشا بايد بيش از گذشته در مقررات‌گذاري بانك‌مركزي در دستور كار باشد.
خبراقتصادی - فصلنامه سياست‌هاي مالي و اقتصادي در شماره تابستان 94 خود، گزارشي با عنوان «ارزيابي فضاي كسب‌وكار بانكي با تاكيد بر محيط قانوني و مقرراتي در ايران» كه توسط فرهاد نيلي، زهرا خوشنود و مهشيد شاهچرا سه استاديار گروه بانكداري، پژوهشكده پولي و بانكي تهيه شده را منتشر كرده و ضمن بررسي 25 اصل كميته بال در اكتبر 2006 در حوزه نظارت بانكي موثر، بر ضرورت مقررات‌گذاري نظارتي بانك‌مركزي و اصلاح بخشنامه‌هاي سال‌هاي 88 تا 91 تاكيد كرده است.
در اين گزارش توصيه‌هاي سياستي مختلفي در جهت بهبود نظارت بانك مركزي و بانك‌ها بر عمليات بانكي مورد توجه قرار گرفته و تاكيد شده كه نظارت مستمر، حسابداري و افشا بايد بيش از گذشته در مقررات‌گذاري بانك‌مركزي در دستور كار باشد.
اين گزارش ضمن ارزيابي بخشنامه‌هاي نظارتي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران در دوره زماني سال‌هاي 1388 تا 1391 به اين نكته اشاره كرده كه اين بخشنامه‌ها كه در دوره 4ساله 88 تا 91 منتشر شده به عنوان مهم‌ترين مقررات نظام بانكي نقش مهمي در شكل‌دهي فضاي فعلي كسب‌وكار بانكي در كشور ايفا مي‌كند و بيانگر عدم توجه به ضرورت مقررات‌گذاري نظارتي در حوزه سيستم‌هاي پرداخت است؛ در حالي كه گسترش و تنوع سامانه‌هاي پرداخت در سال‌هاي اخير بيانگر ضرورت مقررات‌گذاري نظارتي در اين حوزه است. اين مطالعه تاكيد دارد كه هرچند بيشتر بخشنامه‌هاي نظارتي صادره در اين دوره، وظيفه مقررات‌گذاري و نظارت بانك مركزي بر نظام بانكي را تحت پوشش قرار داده‌اند؛ با اين وجود اين بخشنامه‌ها در راستاي تامين الگوي مطلوب نظارت كه توسط اصول نظارت موثر بانكي كميته بال طراحي شده‌اند، تنظيم نشده‌اند.
ارزيابي كلي اين بخشنامه‌ها در قالب اصول فوق بيانگر وجود خلأهاي شديدي در الگوي نظارتي و مقرراتي بانك‌مركزي در نظارت بر بانك‌هاست، الگويي كه منجر به تنظيم فضاي مناسبي در حوزه كسب‌وكار بانكي نخواهد شد. پرداختن به موارد ناديده گرفته شده، پررنگ كردن حوزه‌هاي كمرنگ و تخصصي‌تر كردن حوزه‌هاي مورد توجه از اصول نظارت موثر بانكي كميته بال، بايد در دستور كار اداره كل مطالعات و مقررات بانكي در بانك مركزي قرار گيرد. توجه به موارد فوق در مقررات‌گذاري و نظارت توسط بانك مركزي مي‌تواند خط‌مشي لازم را در شكل‌دهي فضاي مناسب كسب‌وكار بانكي در اختيار بانك‌ها قرار دهد.
بر اساس مطالعه انجام شده در اين مقاله، ناديده گرفتن حوزه اهداف، استقلال و اختيارات ناظر، به همراه حوزه صدور مجوز و ساختار مي‌تواند به دليل ارزيابي دوره زماني محدودي از بخشنامه‌هاي نظارتي توجيه شود. از اين رو در اين زمينه نمي‌توان پيشنهادي براي مقررات‌گذاري ارائه كرد.
پس از اين 2 حوزه يعني اهداف، استقلال و اختيارات ناظر و صدور مجوز و ساختار، از جمله مهم‌ترين حوزه‌هاي مغفوله، عدم پياده‌سازي اقدامات احتياطي مناسب با تاكيد بر مقررات‌گذاري لازم در مديريت ريسك است كه بايد چاره‌انديشي لازم در اين خصوص صورت پذيرد. فرهاد نيلي و همكاران او تاكيد دارند كه مقوله نظارت مستمر، حسابداري و افشا نيز بايد به مقدار بيشتري در مقررات‌گذاري مورد توجه ادارات ذي‌ربط در بانك مركزي قرار گيرد.
25اصل از اصول بال در حوزه نظارت بانكي موثر، براساس سند منتشر شده كميته در اكتبر 2006 به شرح زير اعلام شده است. اهداف، استقلال، اختيارات، شفافيت و همكاري - فعاليت‌هاي مجاز - معيارهاي صدور مجوز – انتقال بخش عمده‌يي از مالكيت – خريدهاي عمده - كفايت سرمايه - فرآيند مديريت ريسك – ريسك اعتباري – دارايي‌هاي مساله‌دار، ذخاير و اندوخته‌ها - حدود تعيين شده براي خطرپذيري بانك – مقدار منابع تخصيص يافته به اشخاص وابسته - ريسك كشوري و انتقال وجوه - ريسك بازار - ريسك نقدينگي - ريسك عملياتي - ريسك نرخ بهره - كنترل داخلي و حسابرسي - سوءاستفاده از خدمات مالي - رويكرد نظارتي - فنون نظارتي - گزارشگري نظارتي- حسابداري و افشا - اختيارات ناظران در زمينه انجام اقدامات اصلاحي و ترميمي - نظارت يكپارچه - روابط مراجع نظارتي كشورهاي مبدأ و مقصد
ارزيابي بخشنامه‌هاي نظارتي
بررسي مجموعه بخشنامه‌هاي نظـارتي بانـك مركـزي جمهـوري اسـلامي ايـران در بـازه زمـاني (1391-1388) بيانگر تنوع در دامنه تعداد بخشنامه‌هاي صادره در طول 4 سال اخير است كـه44 فصلنامه سياست‌هاي مالي و اقتصادي شماره 10مي‌تواند متاثر از شـرايط متفـاوت اقتصـادي در هـر يـك از سال‌هاي مـورد بررسـي باشـد. درسال‌هاي 1388، 1389، 1390 و 1391 به ترتيب 53، 29، 33 و 44 بخشنامه نظـارتي توسـط اداره مطالعات و مقررات بانكي تنظيم شده است.
طبقه‌بندي اين بخشنامه‌ها در قالب وظايف مورد انتظار بانك مركزي بيــانگرايــن مساله اســت كــه فراوانــي بخشــنامه‌هاي نظــارتي در حــوزه وظــايف نظــارتي و مقررات‌گذاري از بيشترين مقدار برخوردار بوده، به نحوي كه در سـال 1389 بـه حـداكثر مقـدار خود معادل 84درصد از كل تعداد بخشنامه‌هاي صادره در سال رسيده اسـت؛ در حالي كه در اين سال در مقايسه با ديگر سال‌هاي نمونه مـورد بررسـي، كمتـرين تعـداد بخشـنامه نظـارتي تصويب شده است. وظايف سياست‌گذاري پولي و پياده‌سـازي بانكـداري اسـلامي در مرحلـه بعـد، از بـالاترين ميزان پوشش برخوردار هستند. بخشنامه‌هاي نظـارتي طبقـه‌بنـدي شـده در حـوزه نـامرتبط، بـا اختلاف اندك از 2 حوزه فوق در مقام بعدي پوشش قرار داشته‌اند؛ به نحـوي كـه پوشـش آنهـا حتي از ميزان پوشش بخشنامه‌هاي نظـارتي صـادره در حـوزه اعمـال وظـايف سيسـتم پرداخـت بانك‌مركزي فراتر رفته است.
بنابراين مشاهده مي‌شود كه سيستم پرداخت، نقطه ناديده گرفته شده بخشـنامه‌هاي نظـارتي است؛ در حالي كه با گسترش سامانه‌هاي پرداخت و نيز جديد بودن ايـن حـوزه ضـروري اسـت اين مساله از ديد مقررات‌گذار ذي‌ربط بيشترمورد توجه قرار گيرد.
البته در ارزيابي بخشنامه‌ها، امكان اختصاص دقيق برخي از بخشنامه‌ها به يك حـوزه خـاص از وظايف موجود نبوده و در برخي موارد اشتراك بين وظايف نيز مشاهده مي‌شود. در ارزيـابي ميزان اشتراك بين وظايف نظارتي و مقررات‌گـذاري مـورد انتظـار از بخشـنامه‌هاي نظـارتي بـا ديگر وظايف، مشاهده مي‌شود كه بيشترين اشتراك بخشنامه‌هاي اين حوزه با ديگر حوزه‌ها در سال 1390 و كمترين اشتراك در سال 1389 حاصل شده است. به بيان دقيق‌تـر وظايف نظارتي و مقررات‌گذاري با وظـايف حـوزه بانكـداري اسـلامي و سياست‌گذاري پـولي، بيشــترين اشــتراك و بــا وظــايف سيســتم پرداخــت كمتــرين اشــتراك را داشــته‌انــد. بنــابراين مقررات‌گذاري و نظارت در حوزه بانكي بيشـتر در راسـتاي پيـاده‌سـازي بانكـداري اسـلامي يـا اعمال سياست پولي بوده است. از سال 1383 تا 1387، در مجموع 22 بخشنامه در حوزه سيستم پرداخت صادر شده است و در سال‌هاي 1387 تا 1390 اين حوزه كاملا ناديده گرفته شده. پس از چندين سال در سال 1390 صرفا 4 بخشنامه در اين حوزه صادر شد. از اين رو در مجموع در دوره زماني مورد بررسي در اين مطالعه، سيستم پرداخت نقطه مغفول بخشنامه‌هاي نظارتي است.
اصول نظارت موثر بانكي
هرچند مقررات‌گذاري و نظارت بر نظام بانكي در راستاي بانكـداري اسـلامي از جملـه اهـداف مورد انتظار يك نظام بانكي اسلامي است، اما بايد به اين مساله توجـه كرد كـه در كشـورهاي اسلامي نيز اين رسالت در كنارتوجه به اصول متعارف در حوزه نظارت موثربانكي دنبال مي‌شود.
از مهم‌ترين اصول بين‌المللي تعريف شده در اين زمينه مي‌توان بـه اصـول نظـارت مـوثر بـانكي كميته بال (اكتبر 2006) اشاره كرد كه تصور شفاف و دقيقي از حوزه‌هاي زيربنـايي نظـارت بـر نظام بانكي را به تصويرمي‌كشد و در برنامه ارزيابي مالي كشورها نيز موردتوجـه قـرارمي‌گيرد. اصـول اساسي كميته بـال چـارچوبي از حـداقل اسـتانداردها بـراي روش‌هاي مـوثر نظـارتي اسـت كـه كاربردي جهاني دارند.
اين اصول كه در قالب 25 اصل تعريف شده‌اند براي اثربخشي يك سيستم نظارتي ضـروري هسـتند. بنابراين براساس الگوي بين‌المللي انتظار مي‌رود اين مقـررات نظـارتي حتـي در كشـورهايي بـا الگوي بانكداري اسلامي ابعاد خاصي را تحت پوشش قرار دهند، به نحوي كـه بـراسـاس تعـداد اصول مورد توجه در هر يك از حوزه‌هاي اصول نظارت موثر بانكي كميته بال مشاهده مي‌شود كه مقوله الزامات احتياطي در مديريت ريسك و پس از آن، نظارت بانكي مستمر، حسابداري و افشا از مهم‌ترين حوزه‌هايي هستند كه در مقررات‌گذاري نظارتي بايد مورد توجه قرار گرفته باشند. توجه بيشتر اصول فوق بر اين حوزه‌ها نيز در راستاي افزايش ثبات در نظام بـانكي كشـورها از طريق شناسايي و كنترل ريسك‌هـاي بـانكي، اسـتفاده از شـيوه نظـارت مبتنـي‌بـر ريسـك در بانك‌ها، برطرف كـردن نقـاط ضـعف فعلـي نظـارت بـر بانك‌ها، افـزايش رقابـت در صـنعت بانكداري كشور و ارتقاي اعتبار نظام بـانكي كشـورها در سـطح بين‌المللـي دنبـال شـده اسـت؛ مسائلي كه در نهايت تصوير جديدي از فضاي كسب‌وكار بانكي را به تصوير خواهند كشيد. از اين‌رو در كشورهاي مختلف سعي شده مقررات نظـارت بـانكي بـا پوشـش ابعـاد متنـوع مورد توجه در اصول نظارت موثر بانكي كميته بال تنظيم شوند تا فضـاي مناسـب كسـب‌وكـار بانكي در راستاي افزايش ثبات در نظام بانكي طراحـي شـود. بـه ايـن ترتيـب ارزيـابي مقـررات نظارت بانكي در مقايسه با اصول فوق مي‌تواند امكان درك مناسبي از فضاي كسب‌وكار بانكي كشور را فراهم آورد.
ميزان پوشش و انطباق كلي
در ارزيابي مقررات نظارتي، مشتمل بر بخشنامه‌هاي نظارتي بانك مركزي در سال‌هاي 1388 تا 1391، بر اساس ميزان پوشش اصول نظارت موثر بانكي مشاهده مي‌شود كه در سال 1390 به دليل فراواني بخشنامه‌هاي تصويب شده (53 بخشنامه) تعداد تحت پوشش بسيار فراتر از سال‌هاي ديگر است. در سال 1389 نيز به دليل كمتر بودن تعداد بخشنامه‌هاي تصويب شده (29 بخشنامه) در مقايسه با ديگر سال‌هاي نمونه مورد بررسي، تعداد بخشنامه تحت‌پوشش در حداقل مقدار خود قرار دارد.
در گام بعـدي و براي ارزيـابي دقيـق‌تر بخشـنامه‌هاي نظـارتي، بـر ميـزان انطبـاق ايـن بخشنامه‌ها با اصول نظارت موثر بانكي بال در قالب هريك از 4 گروه طبقه‌بندي اصول متمركز مي‌شـويم.
تمركز بيشتر بخشنامه‌ها در حـوزه مقررات و الزامات احتياطي با تاكيد بر مديريت ريسك (اصول 6 -18) و پـس از آن در حـوزه اصول نظارت بانكي مستمر، حسابداري و افشا (اصول 19-25) بوده است. همچنين مجددا سال1390با اختلاف ناچيزي از سال 1391 در صدر ميزان انطباق اصول قرار دارد.
توجه به اين نكته ضروري است كه تعداد زيادتر بخشنامه‌هاي صادره در حوزه وثايق مي‌تواند منجر به تورش در تمركز بيشتر بخشنامه‌ها در حوزه مقررات و الزامات احتياطي مبتني‌بر مديريت ريسك شده باشد؛ در حالي كه تمركز صرف بر اين حوزه نمي‌تواند تمام ابعاد مورد انتظار از مقررات‌گذاري در حوزه مديريت ريسك را تحت پوشش قرار دهد. بنابراين در مرحله بعد با حذف اين بخشنامه‌ها از حوزه بخشنامه‌هاي تحت پوشش اصل 10 از مجموعه اصول فوق، مجددا ميزان پوشش و انطباق بخشنامه‌هاي نظارتي با اصول نظارت موثر بانكي كميته بال ارزيابي مي‌شود. ارزيابي مجدد اين مقررات نشان‌دهنده كـاهش تعـداد بخشنامه‌هاي تحت پوشش در 2سال اخير است و از اين‌رو افزايش تعداد بخشنامه‌هاي غيـرتحـت پوشـش در اين 2سال در مقايسه با ديگر سال‌هاي نمونه مورد بررسي است.
با اين وجود همچنان سـال 1390 از بيشترين تعداد بخشنامه تحت پوشـش و سـال 1389 از كمتـرين تعـداد بخشـنامه تحـت پوشـش برخوردارست.
تعـديل فـوق بـا وجـود منجـر شـدن بـه كـاهش در تعداد بخشنامه‌هاي منطبق با اصول (6-18)، در نهايت تغييري در ترتيـب انطبـاق بخشـنامه‌ها با اصول نظارت موثر بانكي كميته بال بـه وجـود نمي‌آورد. همچنـان تمركـز بيشـتر بخشـنامه‌ها در حوزه مقررات و الزامات احتياطي با تاكيد بر مديريت ريسـك (اصـول 6-18) و پـس از آن در حوزه اصول نظارت بانكي مستمر، حسـابداري و افشـا (اصـول 19-25) بـوده و مجـددا سـال 1390 با اختلاف ناچيزي از سال 1391 در صدر ميزان انطباق اصول قرار دارد.
ميزان پوشش و انطباق جزئي بخشنامه‌ها
ارزيابي دقيق‌تر بخشنامه‌هاي نظـارتي در قالـب اصـول نظـارت موثر بـانكي كميتـه بـال نيازمنـد شناسايي حوزه‌هاي كاملا ناديده گرفته شده، كمرنگ، مورد توجه و پررنگ، بـراسـاس تعـداد بخشنامه صادره در زمينه هر يك از اصول و حوزه‌هاي مورد توجه در اصول نظارت موثر بانكي كميته بال است. از اين‌رو ضروري است ابتدا معياري براي طبقه‌بندي معرفي شود. طبقه‌بندي جزئي بخشنامه‌ها و همچنين طبقه‌بندي كلي اين بخشنامه‌ها در قالب تعداد بخشنامه‌هاي تحت پوشش و غيرتحت پوشش بيانگر آن است كه بخش بزرگـي از حـوزه‌ها توسـط بخشـنامه‌هاي نظارتي صادره توسط بانك مركزي تحت پوشش قـرار نگرفتـه اسـت؛ بـه نحـوي كـه حـدود 30درصد از بخشنامه‌ها در قالب هيچ‌يك از زيربخش‌هاي مورد انتظار نظارت مـوثر بـانكي كميتـه بال طبقه‌بندي نمي‌شوند.
ارزيابي بخشنامه‌هاي نظارتي در سال‌هاي نمونه مورد بررسـي، بيـانگر مغفـول مانـدن حـوزه اهداف، استقلال و اختيارات ناظر، به همراه حوزه صدور مجوز و ساختار به عنوان 2حـوزه اوليـه مورد توجه در اصول نظارت موثر بانكي كميته بال است. البته از آنجا كه اين حوزه‌ها عموما در قوانين مادر مورد توجه قرار مي‌گيرند و نمونه مورد توجه شامل قوانين مادر نيست، اين مساله دور از انتظار نبوده و از اين منظر انتقاد جدي بر بخشنامه‌هاي نظارتي بانك مركزي وارد نيست.
در حوزه مقررات و الزامات احتياطي با تاكيد بر مديريت ريسك، بـه عنـوان سـومين حـوزه مورد توجه در اصول نظارت موثر بانكي كميته بال نيز كه از بيشترين تعداد اصول تحت پوشش برخوردار است، مشاهده مي‌شود كه بانك مركزي به ضرورت پياده‌سازي اقدامات احتياطي كه زيربناي نظارت بانكي موثر را تشكيل مي‌دهد توجـه چنـداني نكرده اسـت. در ايـن حـوزه نيـز با وجود پررنگ بودن بخشنامه‌هاي صادره در حوزه مديريت ريسك اعتباري، عـدم تاكيـد ايـن بخشنامه‌ها بر ضرورت پياده‌سازي مناسب كليه ابعاد مديريت ريسك اعتباري و تمركز صرف بر ابعاد حاشيه‌يي (از جمله وثايق واجد شرايط در اعتباردهي) بيانگر نقـاط ضـعف كليـدي در ايـن زمينه است. تمركز بسيار بخشنامه‌هاي حوزه الزامات احتياطي در سوءاسـتفاده از خـدمات مـالي نيز فقط بيانگر اقدامات اخير اداره نظارت در طراحي مقرراتي براي پياده‌سازي قـانون مبـارزه بـا پولشويي و اختلاس مالي است كه اخيرا تصويب شده است. حوزه نظارت مستمر، حسابداري و افشا نيز از حوزه‌هاي كمرنگ در مقررات‌گذاري بانكي در كشور است و از اين‌رو ضرورت برداشتن گام‌هـايي در ايـن خصـوص مشـاهده مي‌شود تا بسترسازي مناسب براي فرآيند نظارت بر عمليات بانك‌ها توسط بخشنامه‌هاي نظارتي كه عمومـا با هدف پوشش نيازهاي نظارتي تنظيم مي‌شوند، فراهم شود.
