نابرابري استان‌ها به روايت دولت

خبراقتصادي - تعادل و توازن منطقه‌يي شرط لازم در فرآيند دستيابي به توسعه پايدار محسوب مي‌شود. موضوع رشد نامتوازن منطقه‌يي، طي چند دهه اخير، توجه بسياري از اقتصاددانان منطقه‌يي را به خود جلب كرده است؛ وجود قطب‌هاي رشد، دوگانگي منطقه‌يي، حاشيه‌نشيني در شهرها و مهاجرت جمعيت حكايت از تاييد اين مطلب داشته و تاكنون نيز تحقيقات بسياري در هر يك از اين مقولات، انجام پذيرفته است.

از طرف ديگر نمي‌توان اهميت نقش و كاركردي كه شناسايي نابرابري‌ها و ارائه راهكارها در جهت نيل به توازن و تعادل و عدم تمركز در تصميم‌ها و تخصيص منابع ايفا مي‌كنند، را ناديده گرفت. تبعات اجتماعي منفي كه نابرابري در دسترسي به فرصت‌ها، امكانات و منابع در مناطق مختلف ايجاد مي‌كند، انكارناپذير است.

در برنامه‌ريزي منطقه‌يي، بايد با توجه به پتانسيل‌ها و قابليت‌هاي مناطق، سرمايه‌گذاري‌هاي لازم صورت گيرد، از طرفي مسوولان مناطق براي به انجام رساندن وظايف و دستيابي به اهداف تعيين شده در برنامه‌ها، بايد از اختيارات لازم برخوردار باشند، در اين راستا موضوع واگذاري اختيارات به استان‌ها مطرح شده است، به‌طوري كه در واگذاري اختيارات به استان‌ها، ميزان مشاركت مردم در امور مختلف جامعه افزايش خواهد يافت. در اين گزارش هدف آن است كه براساس نتايج سرشماري نفوس و مسكن سال 1390 استان‌هاي كشور با توجه به معيارهايي كه ارائه مي‌شوند، از لحاظ نابرابري منطقه‌يي بررسي شوند. 

 

 كليات

توسعه منطقه‌يي يكي از مهم‌ترين مباحثي است كه در دهه‌هاي اخير مورد توجه برنامه‌ريزان قرار گرفته است. بررسي شاخص‌هاي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و... در سطح منطقه معيار مناسبي براي تعيين جايگاه مناطق در فرآيند سنجش سطح توسعه‌يافتگي محسوب مي‌شود. در واقع مي‌توان گفت شناخت صحيح امكانات، فرصت‌ها و در كل شرايط اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مناطق مختلف نخستين كار در برنامه‌ريزي توسعه محسوب مي‌شود. اين شناخت منجر به تشخيص مناطق محروم و برخوردار شده، بهبود ارائه خدمات و امكانات را در پي داشته، تعادل و توازن منطقه‌يي را افزايش داده و در نهايت دستيابي به توسعه را امكان‌پذير مي‌كند.

از طرف ديگر توزيع نامتعادل امكانات و منابع و ناهمگوني توسعه در مناطق منجر به شكاف عميقي بين مناطق برخوردار و محروم خواهد شد. اگر تعريف عدالت اجتماعي را، برابري در دسترسي به فرصت‌ها و امكانات در نظر بگيريم، مي‌توان انتظار داشت كه نابرابري در دسترسي به فرصت‌ها، خدمات، منابع و امكانات تبعات افزايش شكاف طبقاتي، بالا رفتن نرخ بيكاري، افزايش حاشيه‌نشيني، بالا رفتن ميزان جرايم و فساد را در پي خواهد داشت.  

در اين گزارش در پي آن هستيم كه با تكيه بر نتايج سرشماري عمومي نفوس و مسكن 1390 به بررسي ميزان نابرابري منطقه‌يي در بين استان‌هاي مختلف كشور پرداخته و استان‌هاي محروم و برخوردار را شناسايي كرده، ميزان شكاف بين آنها را تعيين كنيم. 

 

 يافته‌ها 

در ابتدا استان‌هاي بر اساس شاخص‌هاي ذكر شده مطالعه شده و سپس با استفاده از روش TOPSIS رتبه‌بندي شدند. نتايج حاصل از رتبه‌بندي نشان مي‌دهد كه استان‌هاي با رتبه بالاتر در مركز كشور و استان‌هاي با رتبه پايين‌تر در مرزهاي كشور قرار دارند. 

همانطور كه ملاحظه مي‌شود استان‌هاي اصفهان و سمنان پس از استان تهران حائز رتبه‌هاي بالايي شده و دو استان خراسان جنوبي و سيستان و بلوچستان پايين‌تري رتبه‌ها را اختيار كرده‌اند. 

در ادامه استان تهران را با توجه به ويژگي‌هاي منحصر به فرد و خاص بودنش كنار گذاشته و ساير استان‌ها را با استفاده از نرم‌افزار SPSS خوشه‌بندي شده، به طوري كه در هر خوشه استان‌هايي با ويژگي‌هاي مشابه قرار گرفته‌اند. نتيجه آنكه هشت خوشه به دست آمد. اين هشت خوشه در جدول يك آورده شده‌اند. 

سپس در هر هشت خوشه آنتروپي شاخص‌ها را به دست آورديم. در مقايسه آنتروپي‌هاي به دست آمده ملاحظه مي‌شود كه بين خوشه‌ها از نظر شاخص‌ها تفاوت زيادي وجود دارد، علاوه بر آن در داخل خوشه‌ها نيز شاخص‌ها نامتعادل هستند. 

 

 نتيجه‌گيري و پيشنهادها 

كشور ايران داراي حدود 6دهه سابقه برنامه‌ريزي عمراني است و برنامه‌ريزي در اين مدت به نوعي با رويكرد منطقه‌يي و توجه به مناطق مختلف به تبعيت از شرايط اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و سياسي كشور، همواره با تغييرات و فراز و نشيب‌هاي زيادي، همراه بوده است. در اين رابطه مي‌توان به مطالعات آمايش سرزمين كه سابقه‌يي طولاني در كشور دارد، به عنوان نكته‌يي قابل توجه اشاره كرد. 

بررسي سير تحولات آمايش سرزمين طي سال‌هاي گذشته از اين واقعيت حكايت دارد كه موضوع عدم تعادل‌هاي منطقه‌يي و عدم استفاده از قابليت‌هاي سرزمين و به عبارت ديگر توسعه‌يافتن بخش‌هاي وسيعي از كشور همواره به عنوان يكي از مهم‌ترين مساله برنامه‌ريزان و سياستگذاران بوده است. 

برخي استان‌هاي كشور كه داراي شرايط خاص بوده و بستر توسعه در آنها مهيا بوده است و عمده سرمايه‌گذاري‌ها در سال‌هاي قبل از انقلاب اسلامي در نقاط مختلف اين استان‌ها انجام گرفته به‌گونه‌يي كه به قطب‌هاي اقتصادي تبديل شده‌اند. اين موضوع سبب شده جمعيت قابل توجهي در اين استان‌ها ساكن شود. 

استان تهران كه براساس آخرين تقسيمات كشوري، 15\1‌درصد مساحت كشور را شامل مي‌شود، بيش از 16‌درصد جمعيت كشور را به خود اختصاص داده است، در حالي كه استان‌هاي پهناوري همچون كرمان، سيستان و بلوچستان و خراسان جنوبي كه 28‌درصد از كل مساحت كشور را به خود اختصاص داده‌اند تنها 8‌درصد از جمعيت كل كشور را در خود جاي داده‌اند. دستاوردهاي توسعه‌يافتگي تهران باعث شده اين استان جاذب جمعيت شود، برعكس اين موضوع براي سه استان ذكر شده مصداق دارد. رتبه استان در جدول 2 شاهدي بر اين مدعا است. رتبه اين استان‌ها نصف و كمتر از نصف رتبه تهران است. اين موضوع در ساير كلان‌شهرهاي كشور نيز مصداق دارد. براساس شاخص‌هاي مورد مطالعه و استفاده از روش‌هاي مختلف، استان‌هاي كشور رتبه‌بندي و گروه‌بندي شده و همچنين نابرابري داخل گروه‌ها نيز براساس برخورداري از شاخص‌هاي مورد مطالعه نيز مشخص شده است. براساس رتبه‌بندي انجام گرفته استان تهران رتبه اول را اتخاذ كرده در عين اينكه فاصله قابل توجهي با استان‌هاي ديگر دارد. فاصله استان دوم (استان اصفهان) نيز با ساير استان‌ها قابل توجه است، از استان سوم به بعد فاصله بين استان‌ها اندازه‌يي تعديل‌يافته است در تحليل خوشه‌يي (گروه‌بندي) كه انجام گرفته، با توجه به شاخص‌هاي مورد مطالعه، استان‌هايي كه از نظر شاخص‌ها در يك سطح بوده‌اند، در يك گروه قرار گرفته‌اند. همان‌گونه كه قبلا ذكر شد، استان تهران با توجه به فاصله قابل توجهي كه از ساير استان‌ها داشته است، كنار گذاشته شده و ساير استان‌هاي كشور در هشت گروه قرار گرفته‌اند. مشاهده مي‌شود كه گروه‌هاي استاني از نظر جمعيت و مساحت نيز متناسب نيستند. 

ملاحظه مي‌شود كه در گروه‌هاي سوم، چهارم، ششم و هشتم توزيع جمعيت و مساحت به صورت متعادلي انجام گرفته است.‌ درصد جمعيت و مساحت در اين استان‌ها به‌طور نسبتا مناسبي توزيع شده است. در رابطه با نابرابري برخورداري از شاخص‌ها در استان‌هاي كشور، بايد گفت كه اين موضوع در بين استان‌ها از پراكندگي قابل توجهي برخوردار است براي تعيين اين عدم تعادل از آنتروپي شانون استفاده شده كه عدم توزيع برابر شاخص‌ها را در استان‌ها به خوبي نشان مي‌دهد. 

پيامد عدم توازن‌هاي منطقه‌يي در كشور مواردي چون قطب‌هاي رشد، دوگانگي منطقه‌يي، حاشيه‌نشيني در شهرها، مهاجرت جمعيت به سوي شهرهاي برخوردار و... را به دنبال خواهد داشت. هر كدام از اين پيامدها خود علت پديده‌هاي ديگري خواهند شد. به عنوان مثال حاشيه‌نشيني منجر به فقر، ناامني و انواع ناهنجاري‌هاي اجتماعي خواهد شد و زنجيره‌يي از پيامدهاي ناخوشايند اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي در اين بين شكل خواهد گرفت. علاوه بر اين هركدام از موارد ياد شده به نوعي از موانع توسعه هستند، براي حل اين مشكل و افزودن به شتاب توسعه در كشور موارد زير پيشنهاد مي‌شود: 

 همانطور كه در برنامه‌هاي توسعه (سوم- چهارم و پنجم) بعد از انقلاب اسلامي، موضوع توجه به مناطق كمتر توسعه‌يافته مورد نظر بوده و در هر كدام از اين برنامه‌ها فصل جداگانه‌يي به موضوع توازن‌هاي منطقه‌يي اختصاص يافته است ادامه اين روند، عمل به قانون و اجراي دقيق آن، كاهش فاصله بين استان‌هاي كشور از منظر توسعه‌يافتگي را به دنبال خواهد داشت. برخي موارد قانوني شامل عدم تمركز در برخي از امور اداري و اجرايي كشور در سطح مركز كشور و حتي استان‌ها، ايجاد نظام درآمد هزينه استان (طي برنامه سوم و چهارم) كه زمينه براي حضور و مشاركت استان‌ها (مناطق) با تكيه بر قابليت‌ها و استعدادهاي دروني استان (منطقه) در امور توسعه و برنامه‌ريزي فراهم مي‌آورد. 

 تهيه و تدوين اسناد ملي استان‌ها، ايجاد نظام تنظيم بودجه استان‌ها، تمركززدايي در زمينه وظايف عمراني دولت، وابسته كردن اعتبارات تملك سرمايه‌يي استاني هر استان به درآمد آن استان و همچنين واگذاري اختيار تعيين اولويت‌هاي سرمايه‌گذاري در بخش‌هاي مختلف به نهادهاي استاني، همگي به نوعي در راستاي توجه به مناطق و برنامه‌ريزي منطقه‌يي هستند، در صورت عملي كردن موارد فوق مي‌توان شاهد توسعه‌يافتگي مناطق توسعه‌نيافته كشور شد. 

 از ساليان گذشته مطالعه آمايش سرزمين در كشور شروع شده اما در هر دوره‌يي بنابر برخي دلايل متوقف شده با توجه به اهميت آن، پرداخت دوباره به آن ضروري است. در آمايش سرزمين استراتژي توزيع فضايي جمعيت و فعاليت‌هاي اقتصادي در پهنه سرزمين و به دنبال آن قابليت‌هاي سرزمين نيز تعيين مي‌شوند، اهميت آمايش سرزمين باعث شد به موازات تدوين برنامه چهارم توسعه ضوابط ملي آمايش سرزمين در تاريخ 6\8\1393 در هيات دولت به تصويب برسد. بر همين اساس در سازمان مديريت و برنامه‌ريزي (وقت) مركز ملي آمايش سرزمين متناسب با جايگاه آن در نظام برنامه‌ريزي كشور ايجاد شد. پس از تشكيل اين مركز مطالعات آمايش سرزمين با رويكردي نوين در دستور كار قرار گرفت و شرح خدمات جامعي تهيه شد. علاوه بر موارد فوق در 24 مرداد 1380 قانوني با عنوان قانون اجراي اصل چهل و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد كه در آن دولت مكلف به تهيه طرح آمايش سرزمين شد. 

 با توجه به آنچه پيرامون آمايش سرزمين گفته شد يكي از مهم‌ترين موارد در خصوص متعادل ساختن سطح توسعه‌يافتگي در بين مناطق (استان‌ها و شهرستان‌ها) كشور، اجراي طرح آمايش سرزمين است. يكي از مهم‌ترين اهداف آمايش سرزمين توسعه مناطق و روابط متقابل دروني و بيروني بين آنها استفاده بهينه از منابع برقراري تعادل و توازن سرزميني، ارزشمندسازي ميراث ساخت (محيط‌زيست) و غيرساخت (محيط‌زيست طبيعي) ترميم و تقويت محيط‌زيست و... است. لذا پرداختن به موضوع آمايش سرزمين در استان‌هاي كشور ضروري است.