سید حمید پورمحمدی
چالش‌های برنامه ریزی جامع
به گزارش معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور، سید حمید پورمحمدی دبیر ستاد تدوین برنامه ششم توسعه در یادداشتی نوشت: ستاد تدوین برنامه توسعه ششم از اوایل خرداد ماه سال جاری شروع به کار نمود.
از اول مهرماه سال جاری نیز شوراهای برنامه‌ریزی تدوین برنامه ششم فعالیت خود را با تبیین وضع موجود و تعیین آسیب‌های حوزه‌های کاری آغاز خواهند کرد. نگارنده به‌عنوان دبیر ستاد تدوین برنامه فرصت را مغتنم شمرده، با هدف جلب مشارکت همگانی و با انگیزه بهره‌گیری برنامه‌ریزان از پرتو اندیشه همه اندیشمندان حوزه توسعه، طی این نوشتار و نوشتارهای آتی، اقدام به طرح موضوعات و سؤالاتی می‌نماید که دستیابی به پاسخ مناسب و مطلوب می‌تواند زمینه را برای گشودن افق‌های جدید، برای مشارکت صاحب‌نظران در تدوین برنامه‌های توسعه و انتخاب مشی و روش مناسب برنامه‌ریزی فراهم نماید.
اولین موضوعی که طرح می شود، مسئله جامع بودن نظام برنامه‌ریزی است.
سؤال اساسی این است که آیا برنامه‌ریزی کشور باید همچنان به‌صورت جامع باشد؟
اجمال سخن این است که یک سو، سالیان متمادی است که برنامه‌ریزی در کشور ما به شیوه جامع انجام می‌شود. از سوی دیگر تعداد زیادی از مدیران و متخصصین دستگاه‌های اجرایی و همچنین سازمان متولی تدوین برنامه بر اساس وظایف و مسئولیت‌های گسترده اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و نیز توان و تجربیات برنامه‌ریزی خود، عمدتاً گرایش به برنامه‌ریزی جامع دارند. این شیوه برنامه‌ریزی چند حُسن دارد، از جمله اینکه به همه بخش‌ها و قسمت‌هایی مختلف ازجمله زیر بخش‌ها توجه می‌شود و همه بخش‌ها خود را مهیای تهیه برنامه می‌نمایند. بخش‌ها برای این کار به تحقیق و تبیین وضع موجود خود می‌پردازند، سپس مسائل و مشکلات و آسیب‌های هر بخش تبیین می‌شود. و در نهایت هر بخش راهبردها و برنامه‌های خود را برای دوره‌ای پنج‌ساله ارائه می‌نماید.
اما این شیوه برنامه‌ریزی اشکالاتی هم دارد از جمله اینکه برای تهیه برنامه جامع، به اطلاعات دقیق و تفصیلی فراوانی نیاز است که در کشور ما این حجم اطلاعات بهنگام و دقیق تولید نمی‌شود.
برای تدوین برنامه جامع بایستی حجم وسیعی نیروی انسانی آموزش‌دیده در همه بخش‌ها و مناطق بکار گرفته شود تا برنامه به‌صورت جامع تهیه شود، اما به‌کارگیری این حجم نیروی انسانی برای مدت طولانی با هدف تهیه برنامه پنج‌ساله امکان‌پذیر نیست.
لازم است برای تدوین برنامه جامع، سازمان‌دهی مناسب صورت گیرد به‌طوری‌که بخش‌ها و فرابخش‌ها و مناطق ایفاء نقش کنند و تمام نیروی انسانی فعال در امر برنامه‌ریزی دارای مبانی فرهنگی یکسان و منسجم باشند. از طرف دیگر لازم است شرایط مختلف اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی و امنیتی از ثبات مناسب برخوردار باشد که این کار نیز به‌صورت کامل امکان‌پذیر نمی‌باشد.
به نظر می‌رسد برنامه‌ریزی جامع به معنای واقعی کلمه، عملاً امکان‌پذیر نمی‌باشد. چرا که علیرغم بیش از 5 دهه تلاش در این نوع برنامه‌ریزی که بخش عمده‌ای از آن در بعد از انقلاب اسلامی صورت گرفته، عملاً اهداف برنامه‌ریزی ایران تحقق نیافته است. اما متولیان برنامه‌ریزی در سازمان برنامه‌ریزی و دستگاه‌های اجرایی همچنان علاقه‌مند هستند و اصرار دارند که نوع برنامه‌ریزی کشور جامع باشد. استدلال قابل‌توجه متولیان برنامه‌ریزی، این است که اگر برنامه‌ریزی، جامع نباشد با اعتراض دستگاه‌هایی روبرو می‌شوند که نقش آن‌ها در برنامه‌ریزی نادیده گرفته شده است.
دستگاه‌های اجرایی هم علاقه‌مند به برنامه‌ریزی جامع هستند، تا امکان مشارکت آن‌ها در تدوین برنامه فراهم شود. به عبارت دقیق‌تر، برنامه‌ریزی جامع، نزد دستگاه‌ها و سازمان برنامه‌ریزی به معنای مشارکت واقعی و کامل در نظام برنامه‌ریزی انگاشته شده است. اگرچه روش برنامه‌ریزی جامع، امکان مشارکت و حتی چانه‌زنی را برای دستگاه‌های اجرایی فراهم می‌کند، ولی دستگاه‌های دارای قدرت بیشتر، لاجرم این مشارکت را تبدیل به چانه‌زنی برای اخذ بودجه بیشتر می‌کنند تا سهم خود را در بهره‌مندی از منابع عمومی افزایش دهند. ولی روی دیگر این مشارکت که پذیرش کامل مسئولیت اجرای برنامه و تحقق اهداف آن است، روی نمی‌دهد. یعنی در این نوع برنامه‌ریزی، هیچ شخصیت حقیقی و حقوقی مسئولیت برنامه را بر عهده ندارد و در صورت عدم موفقیت مؤاخذه نمی‌شود.
این اشکالات باعث شد که برنامه‌ریزی جامع تنها شعاری زیبا و قابل تفاهم باشد. اما در عمل برنامه‌ریزی‌های گذشته اگرچه جامع نامیده شدند اما به دلیل محدودیت‌های پیش‌گفته به‌جای برنامه‌ریزی جامع به‌سوی نوعی برنامه‌ریزی کلان گرایش پیدا کرده‌اند. برنامه‌ریزی کلان نیز بدیهی است که به حوزه اقتصادی محدود می‌شود یعنی متغیرهایی مانند: سرمایه‌گذاری، رشد، تورم، بیکاری، منابع مالی، مصرف، واردات، صادرات، ارز و... مورد توجه قرار می‌گیرد. این متغیرهای نیز در سطحی بسیار کلی دنبال می‌شوند و امکان تفکیک آن‌ها به جزئیات و ارائه جداول ریز برنامه نیز فراهم نمی‌شود.
در روش برنامه‌ریزی کلان، حوزه‌های فرهنگی، اجتماعی و سیاسی نیز چندان مورد توجه قرار نمی‌گیرند، چراکه این موضوعات را نمی‌توان به سادگی کمّی و محاسبه‌پذیر نمود و مدل‌های کلان نیز نمی‌تواند این حوزه‌ها را محاسبه‌پذیر نماید. این پیچیدگی باعث می‌شود که سهم حوزه‌های غیراقتصادی در برنامه نادیده گرفته شده و یا وزن آن‌ها کم‌رنگ دیده شود. در نوع برنامه‌ریزی کلان، حتی بخش‌ها هم در حد راهبردهای کلی باقی مانده و برنامه در همان کلیت رها می‌شود. نکته مهم دیگر اینکه در برنامه‌ریزی به شیوه مرسوم امکان مشارکت مناطق و استان‌ها و به ویژه مدیران استانی نادیده گرفته می‌شود و آن‌ها نیز سهم و نقشی در تدوین برنامه نخواهند داشت. بدیهی است که عدم توجه به مناطق باعث تشدید عدم تعادل‌ها در پهنه جغرافیای کشور و عدم توجه به مزیت‌های سرزمین می‌شود.
در چنین نظام برنامه ریزی آنچه باقی می‌ماند و در تدوین برنامه ایفای نقش می‌کند، تعداد محدودی متخصص مدل‌های اقتصادسنجی خواهند بود که زبان آن‌ها قابل فهم برای حوزه‌های مختلف نیست و بخش‌ها و مناطق نمی‌توانند مدل آن‌ها را در عمل اجرا و پیاده‌سازی نمایند. نکته مهم اینکه همین مدل اقتصادسنجی هم چندان قابل‌اتکا نیست، چرا که در کشورهایی مانند ایران، اولاً داده‌ها، اطلاعات و آمار، دقیق و بروز نیستند و ثانیاً فعالیت‌ها و اقدامات در سطح کلان از ثبات کافی برای استفاده در برآوردهای این مدل‌ها برخوردار نمی‌باشند.
به دلیل مشکلات فوق، آنچه که در دهه‌های اخیر انجام شده نیز به تمامی مبتنی بر برنامه‌ریزی جامع نبوده است. به عبارت روشن‌تر اساساً امکان برنامه‌ریزی جامع فراهم نبوده است، لذا عملاً برنامه‌ریزی جامع رها شده و برنامه‌ریزی متغیرهای محدود کلان پررنگ شده است و بر همین اساس نیز علیرغم تلاش فراوان مسئولان دستگاه‌ها و سازمان برنامه‌ریزی و مردم، و صرف میلیاردها دلار منابع و زمان صرف شده، اهداف برنامه‌ها حاصل نشده‌اند، یا به عبارت روشن‌تر قابل حصول نیز نبوده‌اند.
اکنون سؤال این است که در جامعه‌ای با مشخصات کشور ایران، شیوه و نوع برنامه‌ریزی چگونه باید باشد تا از تجربیات گذشته استفاده مناسب شود و در عین حال از آسیب‌های برنامه ریزی گذشته نیز مصون باشیم ، مشارکت، مسئولیت‌پذیری و خلاقیت و نوآوری را در نظام برنامه ریزی افزایش دهیم و در عین حال، برنامه تدوین شده قابلیت اجرا نیز داشته باشند و به اهداف خود نائل آید؟
آیا بهتر نیست که در تدوین برنامه ششم توسعه ، ضمن حفظ تجربه برنامه ریزی جامع ، رویکرد ویژه ای نیز به موضوعات خاص داشته باشیم .
موضوعات خاصی که گره ای از گره های توسعه کشور را باز کند و مانعی از پیش پای پیشرفت کشور بردارد و یا اینکه ایجاد قطب پیشرفت برای کشور کند و موتور محرکه پیشرفت کشور شود. موضوعاتی مانند آب ، محیط زیست و موضوعات مکان محوری مانند سواحل خلیج فارس و دریای عمان و یا موضوعات اقتصادی مانند صادرات غیر نفتی و معدن را می توان از جمله نمونه‌هایی برای موضوعات خاص نامید. آیا در تدوین برنامه توسعه ششم باید به این گونه موضوعات رویکردی ویژه داشت و یا اینکه به همه موضوعات رویکرد یکسانی باید اعمال نمود؟
