خسرو نورمحمدی
مروری بر برنامه‌ریزی هسته‌ای و هسته‌های خط دهنده از دیدگاه دکتر عظیمی
اکنون که در آغاز برنامه ششم، مجدداً بحث برنامه‌ریزی هسته‌ای با شدت بیشتری مطرح شده است، لازم دانستم تا به‌طور اجمال و در فرصتی کوتاه مجموعه نظرات موجود را جمع‌آوری و تنظیم نمایم. مطلب ذیل خلاصه‌ای اجمالی از مطالعات سریع با استفاده از مطالعات مرحوم دکتر حسین عظیمی و سایر منابع بر روی برنامه‌ریزی توسعه با نگرش هسته‌ای در ایران است.
خبراقتصادی - طی سال‌های گذشته افراد و سازمان‌های مختلفی تمایل داشتند در مورد برنامه‌ریزی هسته‌ای و به ویژه دیدگاه مرحوم دکتر حسین عظیمی در این باره اطلاعات بیشتری داشته باشند که به فراخور به آن‌ها پاسخ داده شد و برخی از مطالب نیزبه صورت تمام متن بر روی وبلاگ آثار دکتر حسین عظیمی (به آدرس: developmentazimi.persianblog.ir) به‌صورت تمام متن قرار گرفت.
اکنون که در آغاز برنامه ششم، مجدداً بحث برنامه‌ریزی هسته‌ای با شدت بیشتری مطرح شده است، لازم دانستم تا به‌طور اجمال و در فرصتی کوتاه مجموعه نظرات موجود را جمع‌آوری و تنظیم نمایم. مطلب ذیل خلاصه‌ای اجمالی از مطالعات سریع با استفاده از مطالعات مرحوم دکتر حسین عظیمی و سایر منابع بر روی برنامه‌ریزی توسعه با نگرش هسته‌ای در ایران است.
لازم به ذکر است دیدگاه‌های دکتر حسین عظیمی به عنوان نظریه‌پرداز توسعه کشور، مجموعه‌ای به هم پیوسته است و بدون دانستن رویکردهای ایشان به تئوری‌های توسعه و تجربیات توسعه‌ایران، ممکن است درک کامل از دیدگاه‌های ایشان صورت نگیرد. لذا سعی شده است به‌طور اجمال چارچوب‌های مورد نیاز بحث حتی‌الامکان ارائه شود و منابع لازم برای مطالعه بیشتر معرفی شود.
کشورهای جهان حسب شرایط خود از جمله سطح توسعه، میزان آمار و اطلاعات، میزان متخصص، میزان بودجه و ... از مراحل مختلف برنامه‌ریزی گذر می‌کنند. این مراحل به ترتیب شامل مراحل ذیل می‌باشند:
مرحله اول، مرحله برنامه‌ریزی متکی بر پروژه‌های منفک می‌باشد (Project by project planning)
کشورها در مرحله اول، از جمله‌ایران در برنامه اول و دوم عمرانی قبل از انقلاب، به برنامه‌ریزی متکی بر پروژه‌های منفک رجوع می‌کنند.
مرحله دوم، برنامه‌ریزی تلفیق‌شده سرمایه‌گذاری بخش عمومی Integrated public investment))
با تقویت امکانات و سیستم برنامه‌ریزی کشورها سعی می‌کنند رابطه ای میان پروژه‌های مختلف برقرار کنند تا هم افزایی آن‌ها افزایش یابد. این مرحله برنامه‌ریزی تلفیق‌شده سرمایه‌گذاری بخش عمومی می‌باشد که تا حدی برنامه عمرانی دوم قبل از انقلاب در این نوع برنامه‌ریزی نیز قرار می‌گیرد.
مرحله سوم، برنامه‌ریزی جامع Comperhansive Planning))
با تقویت بیشتر امکانات برنامه‌ریزی مانند تجربه، تخصص، توان آماری و تجزیه و تحلیل آن، تجربیات جهانی و.. کشورها در ادامه و گسترش نوع دوم برنامه‌ریزی وارد مرحله سوم برنامه‌ریزی، یعنی برنامه جامع می‌شوند. این مرحله از برنامه‌ریزی در اکثر کشورهای درحال‌توسعه با شکست مواجه شده است. در برنامه‌ریزی جامع از دید نظری امکان بررسی تعادل کل جامعه در همه بخش‌ها وجود دارد. ولی در عمل دچار مشکلات فراوانی شد..
معمولاً مقامات سیاسی که علاقه‌مند به برنامه هستند توجهشان در برنامه‌ریزی جامع، بیشتر به متغیرهای کلان است. به عبارتی، برنامه به جای قابلیت اجرائی، به بیان خواست‌های سیاسی بدل می‌شود، به همین دلیل برنامه‌ریزی با شکست روبرو می‌شود. برنامه کلان نیز به لحاظ تخصصی قابل درک برای عده خاصی از متخصصین بوده و برای عامه مردم قابل درک نیست.
در برنامه جامع، نظیر برنامه‌های اخیر کشور ملاحظه می‌شود که تقریباً هیچ کدام از ارقام کمی برنامه اجرانشده است. از مقایسه عملکرد با کتاب برنامه با اطمینان می‌فهمیم که ارقام، مطابق عملکرد نیست و انحرافات بسیار بالا در مقایسه با کتاب برنامه یا بودجه دولت، رشد، سرمایه‌گذاری و ... می‌بینیم. پس اساساً برنامه اجرانشده است، نه اینکه دولت نخواسته بلکهامکاناجرایبرنامهجامع اساساًوجودندارد. فقط قسمت سیاست‌ها و استراتژی‌هایی که جهت‌های حرکت را ارائه می‌دهند اجرا شده که این قسمت را در برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی نیز داریم.
آرتورلویز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه، جمله‌ای مشهور گفته است: "برنامه‌ای که می‌خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می‌خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی‌کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد.". این مسئله از حدود 50 سال پیش در جهان شناخته‌شده است. تمامی برنامه‌های ایران از برنامه پنجم قبل از انقلاب به بعد در این حوزه برنامه‌ریزی قرار می‌گیرند.
مرحله چهارم، برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی (Core planning)
مرحله چهارم برنامه‌ریزی یعنی هسته‌ای یا هسته‌های خط دهنده، در عکس‌العمل به سه مرحله برنامه‌ریزی فوق، مورد تجزیه‌وتحلیل قرار گرفت. یعنی در ابتدا کشورهای در حال گذار از کارهای کوچک شروع کرده و به کارهای بزرگ غیرقابل‌اجرا رسیده بودند. این کشورها یا باید برنامه‌ریزی را رها کنند یا به برنامه‌های کوچک برگردند، که هر دو غیرعملی است. پس، به‌تدریج به برنامه‌ای روی آوردند که از لحاظ اهداف استراتژی جامع هستند ولی از لحاظ برنامه‌ها محدود به قسمت‌ها یا بخش‌ها یا تنگناهای اصلی هستند. بر اساس اهداف استراتژی جامع ما ممکن است تصویرسازی هم داشته باشیم) که شاید تصویر کلان باشد (ولی این بخش استراتژیک را به کل اقتصاد و اجزای آن تبدیل نمی‌کنیم. اصل برنامه، اهداف و استراتژی‌ها و تصویرسازی‌های آن است. در برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی روی اهداف جامع به عنوان راهنما کار می‌شود نه اصل و اساس برنامه.
ایران به دلیل حضور آمریکاییان در برنامه‌ریزی ایران قبل از برنامه‌ریزی جامع، وارد مرحله برنامه‌ریزی هسته‌ای در برنامه سوم و چهارم قبل از انقلاب شد. البته این نوع برنامه‌ریزی با توجه به ناشناخته بودن در ایران، ابهامات آن و عدم مطالعه کافی در مورد آن ناشناخته و مبهم است. از همین رو حتی برنامه‌های سوم و چهارم قبل از انقلاب برنامه‌های هسته‌ای هستند به دلیل عدم شناخت برنامه‌ریزی هسته‌ای، هنوز تحت عنوان برنامه‌های جامع شناخته می‌شوند. حتی برنامه‌ریزی هسته‌ای خیلی اوقات با برنامه جامع اشتباه گرفته می‌شود و گاهی اوقات کاملاً از برنامه‌ریزی جامع منفک می‌شود. واقعیت این که هیچیک از چهار مرحله و نوع برنامه‌ریزی از یکدیگر منفک نیستند. لذا در برنامه‌ریزی هسته‌ای کماکان برنامه جامع را نیز باید داشته باشیم.
برنامه‌ریزی توسعه برنامه‌ریزی بر اساس هسته‌های خط دهنده است؛ یعنی یک بخش و زیر بخش‌های خط دهنده انتخاب می‌شوند، که ممکن است در مجموع 20 درصد کل بودجه کشور را در برگیرند. برنامه‌ریزی هسته‌ای قلب برنامه‌ریزی توسعه و متکی بر هسته‌های خط دهنده و برنامه‌های اجرایی است. برنامه اجرایی متشکل از هدف و پروژه‌های مشخص، سازمان‌دهی و تشکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه و یا برای ایجاد یک قطب توسعه است.
با این توصیف و بر اساس تجربیات برنامه‌های قبلی، اگر برنامه ششم توسعه هم برنامه جامع باشد، زحمات مسئولین و مردم قابلیت اجرایی ندارد. برنامه‌ریزی جامع توسعه عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد را دولتی و بازدهی را محدود می‌کند و نهایتاً مانع توسعه می‌شود.
در ادامه گزارش به ابهامات موجود در باره برنامه‌ریزی هسته‌ای پرداخته می‌شود. نمی‌توان از این بحت ناامید کننده گذشت که متأسفانه برنامه‌ریزی ایران از حدود 80 سال قبل به دلیل نبود مرکز یا مراکز تحقیقات علمی فعال در این زمینه لطمه فراوان خورده است بطوریکه هنوز شیوه برنامه‌ریزی توسعه‌ایران مشخص نیست. مرحوم عظیمی در این باره می‌گوید: به برنامه‌های ایران نگاه کنید که علیرغم اختلافات به همه آن‌ها برنامه توسعه می گویند، در این صورت دیگر کسی نمی‌داند برنامه چیست و برنامه‌ریزی توسعه کدام است. لذا تلاش می‌شود اشتباهات مرسوم در باره برنامه هسته‌ای روشن شود. در این بخش انواع برنامه‌ریزی هسته‌ای در سطح بخش، زیربخش، آمایش و حتی فردی توضیح داده می‌شود. از برنامه‌ریزی هسته‌ای می‌توان استفاده‌های مختلف کرد، باید توجه شود که منظور و هدف ما در این گزارش "برنامه‌ریزی توسعه به روش هسته‌ای" است و برنامه توسعه با انواع دیگر برنامه تفاوت دارد.
بخش‌های مهم یک برنامه توسعه مبتنی بر برنامه‌ریزی هسته‌ای قسمت دیگری از گزارش است. مراحل برنامه‌ریزی همواره از دیدگاه‌های مختلف مطرح شده است که در این بخش این مراحل مبتنی بر برنامه هسته‌ای تشریح می‌شود.
نکته مهم و مورد علاقه مسئولین، برنامه ریزان و متخصصین، رابطه برنامه‌ریزی هسته‌ای با انواع دیگر برنامه مانند جامع، کلان، آمایش، بخشی، فرابخشی و غیره است که سعی خواهد شد چارچوب مورد استفاده‌ای در این قسمت ارائه شود.
برنامه‌ریزی هسته‌ای الزاماً یک برنامه نهادسازی است. اشاره به چند تجربه برنامه‌ریزی هسته‌ای در ایران در برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی قبل از انقلاب و تجربیات جهانی می‌تواند این مبحث را روشن نماید.
تأکید مجدد بر اینکه برنامه‌ریزی هسته‌ای یک برنامه توسعه است یا حداقل ما در سطح ملی و برای توسعه آن را مطرح کرده‌ایم، سبب شد تا بحثی تحت عنوان توسعه و برنامه‌ریزی توسعه ارائه شود. در تمامی مراحل برنامه‌ریزی توسعه، قدم اول روشن بودن راه و مکانیزم رسیدن هر کشور به توسعه است.
قطعاً توسعه برای جمهوری اسلامی ایران متناسب با اهداف، ضوابط و روش‌های خاص خود خواهد بود. این مبحث به طور اجمال توضیح داده خواهد شد.
نهایتاً توصیه‌هایی برای برنامه ششم جهت استفاده همزمان از برنامه‌ریزی جامع و هسته‌ای ارائه شده است.
اکنون که در آغاز برنامه ششم، مجدداً بحث برنامه‌ریزی هسته‌ای با شدت بیشتری مطرح شده است، لازم دانستم تا به‌طور اجمال و در فرصتی کوتاه مجموعه نظرات موجود را جمع‌آوری و تنظیم نمایم. مطلب ذیل خلاصه‌ای اجمالی از مطالعات سریع با استفاده از مطالعات مرحوم دکتر حسین عظیمی و سایر منابع بر روی برنامه‌ریزی توسعه با نگرش هسته‌ای در ایران است.
لازم به ذکر است دیدگاه‌های دکتر حسین عظیمی به عنوان نظریه‌پرداز توسعه کشور، مجموعه‌ای به هم پیوسته است و بدون دانستن رویکردهای ایشان به تئوری‌های توسعه و تجربیات توسعه‌ایران، ممکن است درک کامل از دیدگاه‌های ایشان صورت نگیرد. لذا سعی شده است به‌طور اجمال چارچوب‌های مورد نیاز بحث حتی‌الامکان ارائه شود و منابع لازم برای مطالعه بیشتر معرفی شود.
کشورهای جهان حسب شرایط خود از جمله سطح توسعه، میزان آمار و اطلاعات، میزان متخصص، میزان بودجه و ... از مراحل مختلف برنامه‌ریزی گذر می‌کنند. این مراحل به ترتیب شامل مراحل ذیل می‌باشند:
مرحله اول، مرحله برنامه‌ریزی متکی بر پروژه‌های منفک می‌باشد (Project by project planning)
کشورها در مرحله اول، از جمله‌ایران در برنامه اول و دوم عمرانی قبل از انقلاب، به برنامه‌ریزی متکی بر پروژه‌های منفک رجوع می‌کنند.
مرحله دوم، برنامه‌ریزی تلفیق‌شده سرمایه‌گذاری بخش عمومی Integrated public investment))
با تقویت امکانات و سیستم برنامه‌ریزی کشورها سعی می‌کنند رابطه ای میان پروژه‌های مختلف برقرار کنند تا هم افزایی آن‌ها افزایش یابد. این مرحله برنامه‌ریزی تلفیق‌شده سرمایه‌گذاری بخش عمومی می‌باشد که تا حدی برنامه عمرانی دوم قبل از انقلاب در این نوع برنامه‌ریزی نیز قرار می‌گیرد.
مرحله سوم، برنامه‌ریزی جامع Comperhansive Planning))
با تقویت بیشتر امکانات برنامه‌ریزی مانند تجربه، تخصص، توان آماری و تجزیه و تحلیل آن، تجربیات جهانی و.. کشورها در ادامه و گسترش نوع دوم برنامه‌ریزی وارد مرحله سوم برنامه‌ریزی، یعنی برنامه جامع می‌شوند. این مرحله از برنامه‌ریزی در اکثر کشورهای درحال‌توسعه با شکست مواجه شده است. در برنامه‌ریزی جامع از دید نظری امکان بررسی تعادل کل جامعه در همه بخش‌ها وجود دارد. ولی در عمل دچار مشکلات فراوانی شد..
معمولاً مقامات سیاسی که علاقه‌مند به برنامه هستند توجهشان در برنامه‌ریزی جامع، بیشتر به متغیرهای کلان است. به عبارتی، برنامه به جای قابلیت اجرائی، به بیان خواست‌های سیاسی بدل می‌شود، به همین دلیل برنامه‌ریزی با شکست روبرو می‌شود. برنامه کلان نیز به لحاظ تخصصی قابل درک برای عده خاصی از متخصصین بوده و برای عامه مردم قابل درک نیست.
در برنامه جامع، نظیر برنامه‌های اخیر کشور ملاحظه می‌شود که تقریباً هیچ کدام از ارقام کمی برنامه اجرانشده است. از مقایسه عملکرد با کتاب برنامه با اطمینان می‌فهمیم که ارقام، مطابق عملکرد نیست و انحرافات بسیار بالا در مقایسه با کتاب برنامه یا بودجه دولت، رشد، سرمایه‌گذاری و ... می‌بینیم. پس اساساً برنامه اجرانشده است، نه اینکه دولت نخواسته بلکهامکاناجرایبرنامهجامع اساساًوجودندارد. فقط قسمت سیاست‌ها و استراتژی‌هایی که جهت‌های حرکت را ارائه می‌دهند اجرا شده که این قسمت را در برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی نیز داریم.
آرتورلویز در سیلان در حین کمک به برنامه توسعه، جمله‌ای مشهور گفته است: "برنامه‌ای که می‌خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می‌خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی‌کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد.". این مسئله از حدود 50 سال پیش در جهان شناخته‌شده است. تمامی برنامه‌های ایران از برنامه پنجم قبل از انقلاب به بعد در این حوزه برنامه‌ریزی قرار می‌گیرند.
مرحله چهارم، برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی (Core planning)
مرحله چهارم برنامه‌ریزی یعنی هسته‌ای یا هسته‌های خط دهنده، در عکس‌العمل به سه مرحله برنامه‌ریزی فوق، مورد تجزیه‌وتحلیل قرار گرفت. یعنی در ابتدا کشورهای در حال گذار از کارهای کوچک شروع کرده و به کارهای بزرگ غیرقابل‌اجرا رسیده بودند. این کشورها یا باید برنامه‌ریزی را رها کنند یا به برنامه‌های کوچک برگردند، که هر دو غیرعملی است. پس، به‌تدریج به برنامه‌ای روی آوردند که از لحاظ اهداف استراتژی جامع هستند ولی از لحاظ برنامه‌ها محدود به قسمت‌ها یا بخش‌ها یا تنگناهای اصلی هستند. بر اساس اهداف استراتژی جامع ما ممکن است تصویرسازی هم داشته باشیم) که شاید تصویر کلان باشد (ولی این بخش استراتژیک را به کل اقتصاد و اجزای آن تبدیل نمی‌کنیم. اصل برنامه، اهداف و استراتژی‌ها و تصویرسازی‌های آن است. در برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی روی اهداف جامع به عنوان راهنما کار می‌شود نه اصل و اساس برنامه.
ایران به دلیل حضور آمریکاییان در برنامه‌ریزی ایران قبل از برنامه‌ریزی جامع، وارد مرحله برنامه‌ریزی هسته‌ای در برنامه سوم و چهارم قبل از انقلاب شد. البته این نوع برنامه‌ریزی با توجه به ناشناخته بودن در ایران، ابهامات آن و عدم مطالعه کافی در مورد آن ناشناخته و مبهم است. از همین رو حتی برنامه‌های سوم و چهارم قبل از انقلاب برنامه‌های هسته‌ای هستند به دلیل عدم شناخت برنامه‌ریزی هسته‌ای، هنوز تحت عنوان برنامه‌های جامع شناخته می‌شوند. حتی برنامه‌ریزی هسته‌ای خیلی اوقات با برنامه جامع اشتباه گرفته می‌شود و گاهی اوقات کاملاً از برنامه‌ریزی جامع منفک می‌شود. واقعیت این که هیچیک از چهار مرحله و نوع برنامه‌ریزی از یکدیگر منفک نیستند. لذا در برنامه‌ریزی هسته‌ای کماکان برنامه جامع را نیز باید داشته باشیم.
برنامه‌ریزی توسعه برنامه‌ریزی بر اساس هسته‌های خط دهنده است؛ یعنی یک بخش و زیر بخش‌های خط دهنده انتخاب می‌شوند، که ممکن است در مجموع 20 درصد کل بودجه کشور را در برگیرند. برنامه‌ریزی هسته‌ای قلب برنامه‌ریزی توسعه و متکی بر هسته‌های خط دهنده و برنامه‌های اجرایی است. برنامه اجرایی متشکل از هدف و پروژه‌های مشخص، سازمان‌دهی و تشکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه و یا برای ایجاد یک قطب توسعه است.
با این توصیف و بر اساس تجربیات برنامه‌های قبلی، اگر برنامه ششم توسعه هم برنامه جامع باشد، زحمات مسئولین و مردم قابلیت اجرایی ندارد. برنامه‌ریزی جامع توسعه عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد را دولتی و بازدهی را محدود می‌کند و نهایتاً مانع توسعه می‌شود.
در ادامه گزارش به ابهامات موجود در باره برنامه‌ریزی هسته‌ای پرداخته می‌شود. نمی‌توان از این بحت ناامید کننده گذشت که متأسفانه برنامه‌ریزی ایران از حدود 80 سال قبل به دلیل نبود مرکز یا مراکز تحقیقات علمی فعال در این زمینه لطمه فراوان خورده است بطوریکه هنوز شیوه برنامه‌ریزی توسعه‌ایران مشخص نیست. مرحوم عظیمی در این باره می‌گوید: به برنامه‌های ایران نگاه کنید که علیرغم اختلافات به همه آن‌ها برنامه توسعه می گویند، در این صورت دیگر کسی نمی‌داند برنامه چیست و برنامه‌ریزی توسعه کدام است. لذا تلاش می‌شود اشتباهات مرسوم در باره برنامه هسته‌ای روشن شود. در این بخش انواع برنامه‌ریزی هسته‌ای در سطح بخش، زیربخش، آمایش و حتی فردی توضیح داده می‌شود. از برنامه‌ریزی هسته‌ای می‌توان استفاده‌های مختلف کرد، باید توجه شود که منظور و هدف ما در این گزارش "برنامه‌ریزی توسعه به روش هسته‌ای" است و برنامه توسعه با انواع دیگر برنامه تفاوت دارد.
بخش‌های مهم یک برنامه توسعه مبتنی بر برنامه‌ریزی هسته‌ای قسمت دیگری از گزارش است. مراحل برنامه‌ریزی همواره از دیدگاه‌های مختلف مطرح شده است که در این بخش این مراحل مبتنی بر برنامه هسته‌ای تشریح می‌شود.
نکته مهم و مورد علاقه مسئولین، برنامه ریزان و متخصصین، رابطه برنامه‌ریزی هسته‌ای با انواع دیگر برنامه مانند جامع، کلان، آمایش، بخشی، فرابخشی و غیره است که سعی خواهد شد چارچوب مورد استفاده‌ای در این قسمت ارائه شود.
برنامه‌ریزی هسته‌ای الزاماً یک برنامه نهادسازی است. اشاره به چند تجربه برنامه‌ریزی هسته‌ای در ایران در برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی قبل از انقلاب و تجربیات جهانی می‌تواند این مبحث را روشن نماید.
تأکید مجدد بر اینکه برنامه‌ریزی هسته‌ای یک برنامه توسعه است یا حداقل ما در سطح ملی و برای توسعه آن را مطرح کرده‌ایم، سبب شد تا بحثی تحت عنوان توسعه و برنامه‌ریزی توسعه ارائه شود. در تمامی مراحل برنامه‌ریزی توسعه، قدم اول روشن بودن راه و مکانیزم رسیدن هر کشور به توسعه است.
قطعاً توسعه برای جمهوری اسلامی ایران متناسب با اهداف، ضوابط و روش‌های خاص خود خواهد بود. این مبحث به طور اجمال توضیح داده خواهد شد.
نهایتاً توصیه‌هایی برای برنامه ششم جهت استفاده همزمان از برنامه‌ریزی جامع و هسته‌ای ارائه شده است.
