طرح هاي عمراني غير ضروري در نبود نهاد نظارتي

گروه كلان روزنامه تعادل - سحر شقاقي: طرح های تملک دارایی های سرمایه ای و نحوه اجرای آنها علاوه بر اینکه نماد نظام فنی _ اجرایی کشور تلقی می شود در عین حال اصلی ترین وسیله برای تزریق منابع بودجه ای در اقتصاد کشور جهت گسترش ظرفیت های زیربنایی و تولیدی نیز به حساب می آیند . به رغم اهمیتی که این نوع طرح‌ها در پایه‌ریزی زیربناهای یک اقتصاد دارند، اما نمی‌توان بخش عمده منابع بودجه‌ای را به این قبیل طرح‌ها اختصاص داد، زیرا از یک سو دولت ناگزیر از پرداخت‌های جاری است و از سوی دیگر حد ظرفیت جذب هر اقتصاد تعیین می‌کند که چه میزان از منابع عمومی کشور صرف طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای شود . 

  پس از روی کار آمدن دولت نهم و همزمان با افزایش درآمدهای نفتی کشور، تعداد طرح های عمرانی افزایشی قابل ملاحظه پیدا کرد .

 این در حالی بود که افزایش پروژه های عمرانی در سال های اخیر بدون ملاحظات نیازسنجی و در اثر فشارهای پیدا وپنهان از طرف سایر نهادها به ویژه نمایندگان مجلس شورای اسلامی صورت می گرفت که تمام اینها در غیاب نهاد نظارتی قوی و بی اثر شدن تصمیمات کارشناسانه سازمان مدیریت و برنامه ریزی انجام می گرفت .

 سازمانی که تا پیش از سال 1352 مسوولیت تصویب طرح های تملک دارایی های سرمایه ای را بر عهده داشت ولی پس از آن در هیچ یک از مقررات قانونی و رویه های اداری، نشانی از چگونگی تصویب و مرجع تصویب کننده آنها در اختیار نبود .

با این حال برخی از کارشناسان، تصویب پیوست طرح های تملک دارایی های سرمایه ای توسط قانونگذار را مترادف با تصویب طرح های مزبور می دانند در حالی که اطلاعات پیوست یاد شده ، محدود به مشخصات کلی طرح ها همچون عنوان ، نام دستگاه اجرایی یا نیازهای اعتباری است و مشخصات اجرایی و انطباق آن با اهداف برنامه ها و نیز ویژگی های دیگری نظیر مبانی برآوردها ی مالی و زمانی ،چگونگی روش اجرا،انتخاب فناوری و مسایل مربوط به بهره برداری ،همچنان بدون تصویب مرجع قانونی مشخصی تعیین یا اصلاح می شود .

همین موضوع یعنی فقدان متولی مشخص برای توجیه فنی و اقتصادی طرح ها به ویژه پس از روی کار آمدن دولت نهم و انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی موجب شد که بسیاری از طرح های غیر ضروری و هزینه بر به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد و بار هزینه ای گرانی بر دوش اقتصاد کشور بگذارد.

از جمله این طرح ها می توان به آزاد راه حرم تا حرم با وجود بزرگراه تهران – مشهد و راه آهن دوخطه تهران –مشهد ،راه آهن تهران –آمل ،راه آهن گرگان – مشهد و سایر طرح های غیر ضروری اشاره کرد .

جالب اینجاست این طرح ها در شرایطی به اقتصاد کشور تحمیل شد که کشور در تحریم به سر می برد و منابع کشور تکافوی نیازهای اساسی داخل را نمی داد. از طرفی سفرهای استانی رییس جمهور وقت و قولهایی که در این سفرها به مردم مناطق مختلف می داد به طور عمده از جنس احداث پروژه های عمرانی بود که بدون کوچکترین بررسی در خصوص توجیه فنی و اقتصادی طرح ها مورد تصویب قرار می گرفت و با بودجه ای که دولت بدون ضابطه در اختیار کارفرمایان قرار می داد، شروع می شد .

این امر مشکلات زیادی را به دنبال آورد از جمله نیمه کاره رها شدن طرح ها و در نتیجه افزایش بیکاری در سطح جامعه، موازی کاری ها و در نظر نگرفتن جوانب متعدد از جمله مسایل زیست محیطی که آسیب های زیادی از این ناحیه به مناطق مختلفی که در معرض این قبیل فعالیت ها قرار داشتند، وارد کرد .

این نابسامانی ها در زمینه طرح های عمرانی به ویژه در جایی که فاقد طرح جامع حمل و نقل کشور هستیم، خود را نمایان می‌سازد زیرا این حوزه جایی است که نظارت خاصی بر آن صورت نمی گیرد و باعث اتلاف منابع مالی و انسانی و زیست محیطی می شود . وجود این از هم گسیختگی ها باعث شده که امروزه 2900 طرح عمرانی ملی از محل بودجه های عمرانی و حدود 4000 طرح بودجه ای غیر عمرانی در کشور به صورت نیمه تمام رها شود .

دولت یازدهم نیز به دلیل محدودیت منابع قول داده که تنها 240 طرح از این حجم عظیم را به اتمام برساند، آن هم به شرطی که بالای 80 درصد پیشرفت فیزیکی داشته باشند .

معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهوری ، ضوابط لازم را بر اساس چارچوب قانونی و فنی لازم تهیه می کند و در قالب بخشنامه های لازم به دستگاههای اجرایی و مهندسان مشاور ابلاغ می کند .

 همچنین در قالب دستورالعمل اجرایی ماده 215 قانون برنامه پنجم توسعه،  فرایند بررسی و تصمیم گیری در خصوص توجیه طرح های پیشنهادی مشخص شده است .

یک کارشناس برنامه ریزی کشوری می گوید: در حال حاضر نکته اصلی این است که بایستی بر اجرای دقیق و کامل ضوابط مربوطه در خصوص اجرای طرح های دارای توجیه واقعی و اولویت بالا اقدام شود و نقطه ضعف اساسی در زمینه پروژه های عمرانی این است که به ضوابط لازم از سوی مهندسان مشاور و دستگاههای اجرایی عمل نمی شود که این مساله موجبات خلل در نظام فنی و اجرایی کشور را فراهم می آورد . وی به بررسی نقاط قوت و ضعف سیستم موجود اشاره و بر مسوولیت مهندسان مشاور در اعلام نتایج توجیه طرح ها تاکید می کند .

معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی به ویژه طی سالهای 1392-1385 نقشی کمرنگ در زمینه اصلاح نظام فنی – اجرایی کشور به عهده داشته است به نحوی که مهمترین وظیفه این معاونت یعنی شناسایی خلاهای قانونی و موارد متناقض  و نیز تقویت نقش حقوقی مشاوران و پیمانکاران در زمینه پاسخگویی به طرح هایی که دارای توجیه نیستند، طی سالهای مذکور به محاق رفته است که همین موضوع مشکلاتی را در زمینه افزایش هزینه واقعی تمام شده اجرای طرح ها به همراه داشته است .

یکی از کارشناسان معاونت برنامه ریزی با بیان مشکلات مبتلابه کشور از ناحیه عدم نظارت واقعی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی بر طرح های عمرانی اظهار می کند: تحمیل بار مالی بر بودجه عمومی دولت از ناحیه افزایش هزینه تمام شده اجرای طرح های عمرانی، قابل ارزیابی و سنجش نیست. از سوی دیگر به دلیل افزایش هزینه ها، توجیه اقتصادی طرح خدشه دار شده و اعتبار آن زیر سوال می رود . تغییر شراط عمومی ،اقتصادی و سایر ملاحظات نیز مزید بر علت شده و طرحی که قرار بود با 400 میلیارد تومان به سرانجام برسد با صرف 800 میلیارد تومان یعنی دوبرابر قیمت اولیه، نیمه تمام رها می‌شود .

به عنوان مثال راه آهن بافق- مشهد با اهداف ترانزیتی و تقویت زیر ساخت های ترانزیتی کشور با صرف مبالغ هنگفتی به بهره برداری رسید ولی به علت تغییر شرایط اقتصادی در کشورهای همسایه از جمله آسیای مرکزی و تاثیر آن بر مقوله ترانزیت ایران، بلا استفاده رها شد . نمونه دیگر بندر چابهار است که با هدف گسترش ترانزیت محور شرق ساخته شده ولی با محقق نشدن اهداف ترانزیتی ، این بندر بلااستفاده مانده است .

 این موارد و بسیاری موارد مشابه از جمله طرح‌هایی هستند که رئیس جمهور احمدی‌نژاد در فراری رو به جلو در مراسم معارفه فرهاد رهبر رئیس جدید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در آغاز دولت نهم، آنها را در زمره طرح‌هایی قلمداد کرد که کارشناسان سازمان مدیریت بدون توجیه اقتصادی رای به اجرای این طرح‌ها داده بودند . در حالی که طرح‌هایی از این قبیل تنها با حمایت چهره‌های سیاسی کشور قابلیت اجرا می‌یابند . 

طرح جامع حمل و نقل کشور که به عنوان تکلیف قانونی در قانون برنامه پنجم گنجانده شده قرار است مبنایی برای اجرای طرح ها و پروژه های عمرانی قرار گیرد. با این حال پس از گذشت سه سال، و صرف 10میلیارد تومان ، اقدامی در این رابطه صورت نگرفته است. در سال 92 نیز 4 میلیارد تومان اعتبار برای این طرح در نظر گرفته شده ولی وزارت راه و شهرسازی نتوانسته در این زمینه اقدامی انجام دهد . کارشناسان معتقدند در صورت اجرای طرح جامع حمل و نقل، ملاحظات اجتماعی و اقتصادی طرح ها مورد توجه قرار می گیرد و شاید بتوان بدان وسیله خسارت های ناشی از عدم توجیه فنی- اقتصادی و زیست محیطی طرح ها را برآورد کرد.

چندی پیش خبر رسید که طرح راه آهن برقی آمل – تهران به طول 170 کیلومتر و با تونل هایی به عمق 500 متری سطح زمین در اثر فشار نماینده آمل کلنگ زده شد. ضمن اینکه اجرای این طرح بیش از 5 هزار میلیارد تومان هزینه در بر داشته و هیچ مطالعه ای در زمینه آن انجام نپذیرفته است .

این طرح که در پیوست شماره یک قانون بودجه سال 92 و 93 با عنوان طرح رودهن –لاریجان – آمل گنجانده شده به رغم پیش بینی افزایش هزینه های اجرایی طرح و به اصرار نماینده شهر آمل به منظور بررسی، به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ارسال شده و هزینه ای که برای آن در نظر گرفته شده در سال 91 بالغ بر 138 میلیارد تومان بوده که صرف مطالعات طرح شده و در سال 92 بالغ بر 160 میلیارد تومان بودجه در نظر گرفته که صرف اجرای طرح شده است .

واقعیت این است که برآورد دقیقی از میزان بارمالی این قبیل طرح ها که بر دوش بودجه عمومی دولت می گذارند ، انجام نمی گیرد . نبود متولی واحد برای بررسی طرح ها در دستگاه اجرایی مربوطه، نبود طرح جامع حمل و نقل به عنوان سند بالا دستی اجرای طرح های اولویت دار و نیز کمرنگ شدن نقش معاونت برنامه ریزی در ارائه توجیه فنی و اقتصادی طرح ها باعث شده که طرح های عمرانی غیر ضروری با بار مالی فراوان بر دوش بودجه عمومی دولت و به طریق اولی بر اقتصاد کشور سنگینی کند و هزینه هایی که بابت افزایش زمان اجرای طرح ها و نیمه تمام ماندن آنها صرف می شود، مورد محاسبه قرار نمی‌گیرد.

از طرفی فشار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر اجرای برخی از طرح ها باعث شده که در زمان ارائه توجیه فنی - اقتصادی ، درآمد طرح به صورت ساختگی از هزینه بیشتر عنوان می شود و به دلیل نبود نظارت بر کار پیمانکاران و مشاوران و در مواردی به دلیل تبانی انجام گرفته ، پس از شروع کار، هزینه های طرح به طور قابل توجهی بر در آمدها فزونی می گیرد و بدین ترتیب، دولت با حجم قابل ملاحظه ای از هزینه های پیش بینی نشده مواجه می شود .

 شاید در نخستین قدم راه غلبه بر چنین مشکلاتی را بتوان تعیین شاخص مناسبی برای اندازه گیری توجیه فنی – اقتصادی طرح ها دانست و همچنین ایجاد مکانیزم‌هایی که از انجام این قبیل تبانی ها جلوگیری به عمل آورد.

اما با نگاهی عمیق‌تر و با مطالعه شرایطی که در دوران برنامه‌های اول تا سوم توسعه با آن مواجه بودیم، مهم‌ترین دلیل برای پیدایش چنین وضعی، اقدامی است که دولت نهم با انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی سامان داد و پس از روی کار آمدن دولت یازدهم نیز همچنان بسیاری از وزرا و روسای سازمان‌ها از فقدان نهاد برنامه‌ریزی و نظارت شادمان هستند و به همین دلیل تا حد امکان در مسیر تسریع احیای سازمان برنامه سنگ‌اندازی می‌کنند . زیرا هیچ مدیری نیست که تحمل  نظارت و کنترل داشته باشد .