انتقاد کارشناسان، فعالان تجاری و اتاق های بازرگانی به ابلاغ احکام بودجه ای و تغییر در سیاست های تجاری در طول سال

گروه اقتصادی – محسن شمشیری
ابلاغ احکام بودجه ای در طول سال و تغییراتی که بر فعالیت گمرکات کشور، و ارسال صدها هزار ابلاغ جدید به فعالان تجاری از سوی گمرک می گذارد، در اقتصاد و فضای کسب وکار نیز بر هزینه صادرات و واردات، بازار، فعالیت بازرگانان، صادرکننده، واردکننده، تولیدکننده، اثرگذار است و چالش های متعددی را برای فعالان تجاری کشور ایجاد می کند. در حالی که اگر احکام بودجه قبل از شروع سال جدید مشخص شود و در اسفندماه ابلاغ شود، صادرکننده و تولیدکننده و واردکننده تکلیف خود را با این احکام، محدودیت ها و هزینه های آن می دانند و برآن اساس تصمیم می گیرند که تجارت کنند، صادرکنند، وارد کنند یا تنها به تولید مشغول باشند؟
کارشناسان و فعالان تجاری، نسبت به ابلاغ احکام بودجه در طول سال انتقادهای مختلفی را مطرح کرده اند. از جمله تشکلها و فعالان اقتصادی شامل اتحادیه صادرکنندگان نفت گاز و پتروشیمی، اتحادیه صادرکنندگان فرآورده های صنایع و معادن سرب و روی ایران، انجمن تولید کنندگان فولاد، انجمن تولیدکنندگان و صادرکنندگان مولیبدن، انجمن صنفی کارفرمایی تولیدکنندگان و صادرکنندگان شمش سرب ایران، انجمن سنگ آهن ایران، انجمن مس ایران، اتحادیه حفاران غیر نفتی، شرکت زرین معدن آسیا کنسانتره سرب و روی، شرکت کانی پودر گنبد و شرکت پلی استایرن انتخاب، شوراهای گفت وگوی دولت و بخش خصوصی کرمانشاه، البرز، اردبیل، زنجان، هرمزگان یزد، قم، کرمان و سمنان، به دلایل مختلف خواستار رسیدگی دولت به اثر این احکام بودجه شده اند.
کارشناسان و فعالان تجاری معتقدند که تعریف خام و نیمه خام برای بسیاری از کالاها اشتباه است. از جمله کالاهایی مانند قیر، نمک، سرب و روی، آهن و فولاد، عملا کالاهای نهایی آماده مصرف هستند.
در نامه های متعدد انجمن ها و تشکل ها و شرکت ها به کالاهایی مانند سنگ آهن، بیلت و بلوم، تختال، اسلب و گندله، مس، قیر، روغن تصفیه دوم، بسیاری از محصولات شیمیایی و پتروشیمی آماده مصرف در کشاورزی و صنعت، پارافین، روغن، فرومولیبدن، پلی استایرن انبساطی، شمش روی، کنسانتره سرب و روی، انواع حلال های شیمیایی قابل مصرف نهایی، سنگ های تزئینی، گچ و سیمان، نمک های رنگی، سیمان، آجر و بلوک، اشاره شده که آماده مصرف نهایی است و کالای خام و نیمه خام محسوب نمی شود. بلکه ارزش افزوده صنعتی از آن حاصل شده و مواد خام و اولیه به این کالاها تبدیل شده و آماده مصرف است.

براین اساس از سوی تشکل ها و اتاق بازرگانی درخواست بازنگری فهرست و میزان عوارض مواد و محصولات معدنی و صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی، محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی به صورت مواد خام و نیمه خام مشمول مالیات و عوارض صادراتی موضوع مصوبات مورخ ۱۴۰۱/۰۷/۲۷ هیأت وزیران و دستور العمل بند (ز) تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۲ مورخ 21 تیر 1402 مطرح شده است.

ابلاغ نیم درصد عوارض صادراتی برای حمایت از دانش بنیان ها در 21 تیرماه

در بند (ز) تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۲ کل کشور مصوب شده است که به منظور اجرای قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب 1401 و توسعه زنجیره ارزش تولید و عبور از خام فروشی، صادرات کلیه مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی، محصولات نفتی گازی و پتروشیمی مندرج در فهرست تصویب نامه هیأت وزیران راجع به بند ص تبصره (۶) قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور منطبق بر قانون جهت تولید دانش بنیان در تمام نقاط کشور مشمول مالیات بر درآمد شده و از ابتدای سال ۱۴۰۲ نیم درصد (0.5درصد) به مأخذ ارزش صادراتی این کالاها به عنوان عوارض صادراتی افزوده خواهد شد. میزان قطعی این عوارض در دستور العملی که توسط وزارت صنعت با همکاری وزارت نفت و معاونت علمی ریاست جمهوری تهیه می شود و به تصویب هیات وزیران می رسد، تعیین خواهد شد.
 در این ارتباط هیات وزیران در سال ۱۴۰۱ فهرست مواد و محصولات معدنی محصولات نفتی گازی و پتروشیمی به صورت خام و نیمه خام را طی تصویب نامه مورخ ۱۴۰۱/۰۷/۲۷ تعیین کرد و در ادامه در سال ۱۴۰۲ نیز عوارض صادراتی را در دستور العمل بند ز تبصره ۶ قانون بودجه 1402 مورخ ۱۴۰۲/۰۴/۲۱ ابلاغ نمود.

دستور توقف دیوان عدالت اداری در خصوص وصول عوارض صادراتی و لغو آن

لازم به توضیح است که هیأت تخصصی صنایع و بازرگانی دیوان در تاریخ 1402/۰۵/23 رای دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مصوبه هیات دولت در ارتباط با دستور العمل بند (ز) تبصره (۶) ماده واحده قانون بودجه 1402 را صادر و اعلام نمود که به موجب بند ۱۵ نامه مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۱ مجمع تشخیص مصلحت نظام و متعاقب آن نامه مورخ ۱۴۰۱/۱۲/۲۷ رئیس مجلس شورای اسلامی سقف میزان عوارض صادراتی معادل نیم درصد ارزش صادراتی معین شده است و تعیین بیش از میزان مزبور به عنوان عوارض صادرات و اخذ آن از صادر کنندگان بر خلاف مقررات و موجب تضییع حقوق ایشان است اما با احراز فوریت و ضرورت امر احتمال ورود خسارت جبران ناپذیر به صباحبان حق مستنداً به مواد ۳۵ و ۳۶ قانون دیوان عدالت اداری دستور موقت بر توقف اجرای مصوبات مورد شکایت صادر میشود. لیکن در ادامه دستور توقف دیوان عدالت اداری در خصوص وصول عوارض صادراتی لغو شد و با لغو دستور توقف اجرای تصویب نامه هیأت وزیران در خصوص دستورالعمل بند ز تبصره (۶) ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ موضوع میزان قطعی عوارض صادراتی مواد خام و نیمه خام مجدداً وضع عوارض از صادرات برقرار شده است.

238 ردیف و تعرفه مشمول عوارض نیم درصدی

نکته قابل ذکر اساسی آن است که در متن قانون نرخ به صورت علی الحساب نیم درصد تعیین شده است و هیأت وزیران در دستورالعمل مورخ 21 تیر 1402 میزان عوارض را در ۲۳۸ ردیف و برای کد تعرفه ها ابلاغ نمود که به گفته فعالان بخش خصوصی در این حوزه صادرات محصولات اعلامی در مصوبه هیات وزیران برای برخی محصولات نرخ ۲۰ درصد عوارض و بدون در نظر گرفتن شرایط بازار آنها پیش بینی شده است و این اقدام به شدت مورد انتقاد صادر کنندگان است و معتقدند که دریافت اینگونه عوارض صادراتی، لطمات جبران ناپذیری به صادرات وارد و جذب سرمایه را با اخلال مواجه میکند.

آیا این حق برای مقام اجرایی پیش بینی شده است که نرخی چند برابر مصوبه مجلس وضع نماید؟ آیا تعریف ماده خام و نیمه خام در بخشنامه و دستورالعمل مربوطه صحیح می باشد؟ آیا دریافت این عوارض از ابتدای سال صحیح است؟ هدف قانونگذار از نرخ نیم درصد چه بوده است؟ آیا شرکتهای دانش بنیان قدرت جذب این میزان از عوارض را دارند؟ آیا هدف دولت از وضع چنین عوارضی تامین نیاز داخلی میباشد و یا کسب درآمد؟

 تعیین عوارض بیش از نیم درصد – نیم درصد حداکثر عوارض است

بند (ز) از قانون بودجه در ابتدای امر در جهت حمایت از تولید دانش بنیان دو هزینه را بر صادرات مواد خام و نیمه خام وضع نموده است: مالیات بر درآمد وعوارض صادراتی که عوارض صادراتی به مأخذ ارزش صادراتی کالا به میزان نیم درصد افزوده شده است. میزان قطعی این دستورالعملی که توسط وزارت صمت با همکاری وزارت نفت و معاونت علمی فناوری و اقتصاد دانش بنیان ریاست جمهوری ظرف دو ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون تهیه میشود و به تصویب هیأت وزیران تعیین خواهد شد. هیأت دولت به استناد همین عبارت تلقی نموده که نیم درصد حداقل عوارض صادراتی است و در پیوست مصوبه دستورالعمل برای اندکی از مواد معدنی خام و نیمه خام عوارض نیم درصد تعیین شده و برای الباقی آن عوارض پیش از نیم درصد تعیین شده است. در حالی که در کلام قانونگذار این معنا وجود ندارد.
- در قسمت دوم بند (ز) تبصره ۶ تصریح شده است که برای شرکتهای تولیدی مشمول عوارض موضوع این بند عوارض صادرات در صورت سرمایه گذاری در فعالیتهای تحقیق و توسعه یا تایید شورای مذکور تا سقف میزان عوارض صادراتی اعتبار مالیاتی لحاظ میشود و از سرجمع مالیات قطعی شده همان سال کسر میشود که سقف عوارض صادراتی را صراحتاً نیم درصد بیان میکند.
- اراده قانونگذار از بیان نیم درصد عوارض صادرات حداقل نبوده وبه عنوان حداکثر عوارض صادرات دلالت دارد نه حداقل و نه مبنا، لذا قانون اختیاری به هیأت دولت برای تصویب عوارض صادراتی بیش از نیم درصد اعطا نکرده است بلکه اختیار قطعی کردن عوارض صادراتی توسط هیأت دولت تا سقف عوارض صادراتی معادل نیم درصد ارزش صادراتی کالا است.
- طبق ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید تعیین و تصویب عوارض بر صادرات مواد خام در صلاحیت شورای اقتصاد است ولی تعیین عوارض صادراتی به استناد بند (ز) تبصره ۶ قانون بودجه ۱۴۰۲ تنها با هدف حمایت از تولید دانش بنیان و تا سقف نیم در صد ارزش صادراتی در صلاحیت هیات وزیران قرار گرفته است. بنابراین وضع عوارض صادراتی خارج از حدود تعیین شده در بند (ز) تبصره (۶) قانون بودجه ۱۴۰۲ و بیش از نیم درصد خارج از صلاحیت و اختیارات مرجع تصویب کننده است و به اعتقاد فعالان اقتصادی نیم درصد حداکثر میباشد و نه حداقل.

- تعریف غیر متعارف از ماده خام و نیمه خام

-    تقسیم مواد به خام و نیمه خام در هیچ کجای قانون چه در داخل و چه در خارج از کشور ارائه نشده است و لیست اعلامی مواد خام و نیمه خام درسال ۱۴۰۱ و عوارض تعیین شده در سال ۱۴۰۲ غیر کارشناسی تهیه شده و حتی محصولهای نهایی نیز مشمول این لیست شده اند. به طور مثال در بخش معدن در ماده ۱ قانون معادن تعریف ماده معدنی کانه آرایی و فراوری آمده است و در این تعریف صریح و درست هیچ اشاره ای به نیمه خام نشده است. همچنین در بند (ب) آیین نامه ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید ماده خام تعریف شده است. در نتیجه این قوانین هرگونه عملیاتی بر روی مواد خام معدنی که منجر به ایجاد تغییر و ارزش افزوده شود دیگر ماده خام و نیمه خام محسوب نمیشود و وضع هرگونه عوارض یا مبلغی یا محروم کردن صادر کنندگان از معافیتهای مالیاتی برای تولید یا صادرات آن از شمول تعریفهای ارائه شده در مصوبه مذکور خارج است
- در دستور العمل عوارض صادراتی نیز بحثی تحت عنوان خام و نیمه خام نمیباشد مثلا اگر عوارض ماده خام را ۵ درصد عوارض میگیرند باید از نیمه خام ۲ درصد گرفته شود ولی چنین چیزی مشاهده نمیشود و همه در این لیست یکی هستند.
- عدم شفافیت در تعریف مواد خام و نیمه خام در بخش معدن سبب شده است تا طیف وسیعی از صادر کنندگان این بخش از معافیت مالیاتی مربوط به صادرات محروم شوند.

تولید محصولات مندرج در فهرست ذیل پروانه های بهره برداری صادره از مراجع قانونی انجام گرفته است که در برخی از محصولات، مازاد بر نیاز داخلی تولید صورت پذیرفته و با عرضه در بورس نیزمشتری ندارد بنابراین لازم است تا صادر گردند لیکن اعلام عوارض سنگین ۲۰ درصدی و بالاتر در صنایعی که سود آنها معمولا کمتر از این میزان است به منزله توقف تولید مازاد بر نیاز داخلی است و با سیاستهای بالادستی کشور در حوزه تولید و صادرات در تناقض میباشد در ماده ۲ آیین نامه ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید چنین آمده است که وضع هر گونه عوارض بر صادرات کالاها و خدمات به استثنای کالاها و خدمات یارانه ای، مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین ممنوع است. کالاهای یارانه ای، مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین صرفاً در قالب این آیین نامه و منوط به رعایت شرایط زیر میتواند مشمول عوارض صادراتی شوند.
وضع هرگونه عوارض مزبورموجب مازاد عرضه در بازار داخل نشود در این خصوص با شواهد مستدل از بورس و آمار گمرک و وزارت صمت براحتی میتوان دریافت که صادرات موارد مشمول عوارض بیش از نیاز بازار داخل است و وضع عوارض صرفاً در جهت توجیه رفع نیاز داخل و تنظیم بازار غیرقانونی می باشد.
- در ماده ۴ آیین نامه اجرایی ماده ۳۷ قانون رفع موانع تولید آمده است که به منظور تغییر ترکیب کالاهای صادراتی به کالاهای با ارزش افزوده بالا موضوع ماده ۳۷ قانون تعیین نوع کالاها و خدمات مشمول عوارض و انتخاب کالاهای با ارزش افزوده بالا برای اعطای مشوق، دستگاههای اجرایی ذی ربط موظفند تا سه ماه پس از لازم الاجرا شدن این آیین نامه فهرست کالاها و خدمات پیشنهادی برای وضع عوارض صادراتی را منضم به گزارش توجیهی مربوط با لحاظ موارد زیر برای طرح در کارگروه به وزارت صنعت معدن و تجارت ارسال نمایند
الف- وضعیت بازار کالا یا خدمت مشمول عوارض صادراتی شامل، تولید، صادرات، واردات و یارانه اعطایی
ب - نوع کالاهای با ارزش افزوده بالای مرتبط هدف گذاری شده برای تولید و صادرات با وضع عوارض صادراتی مزبور و دوره زمانی پیشنهادی برای شکل گیری فرآیندهای تولیدی مربوط
پ - سایر مشوقهایی که از جانب دستگاه اجرایی ذیربط برای حمایت از صادرات کالاهای با ارزش افزوده بالای مرتبط پیشنهاد میشود ليكن أخذ عوارض که ابتدا در سال ۱۳۹۶ به نام عوارض پلکانی شکل گرفت و به خصوص در سالهای ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ که عوارض با درصدهای بسیار بالا بر برخی از مواد معدنی اعمال و ضررهای بسیار زیادی بر حوزه معدن وارد شد علی رغم اطلاع وزارت صمت از معضلات آن هیچگونه گزارشی مبنی بر عواقب مثبت یا منفی وضع عوارض تهیه نشد و لااقل گزارش عمومی منتشر نشد و به مکاتبات تشکلها پاسخی داده نشد.

سرب و روی مازاد بر نیاز داخلی

 در مستندات موجود و جلسات متعدد با معاون معدنی وزارت صمت بر ایشان محرز شد که بیش از ۷۰ درصد تولید شمش روی و سایر مواد معدنی مازاد بر نیاز داخلی است و مصرف کنندگان بدون هیچگونه کمبودی امکان خرید در بازار داخلی را دارند ولی باز هم اصرار بر ادامه اخذ عوارض با بی جواب گذاشتن نامه های گمرک از سوی معاونت صنایع معدنی شائبه های بسیار جدی را ایجاد مینماید.

اثر کاهش صادرات گندله براقتصاد کشور

 در تولید سنگ آهن و تبدیل آن به گندله که خوراک واحدهای تولید آهن اسفنجی را تامین مینمایند به دلیل کمبود کارخانه تولید آهن اسفنجی در کشور، مازاد به کنسانتره و سپس تولید کنسانتره و به خصوص گندله صادر می شود. توقف صادرات گندله به دلیل اقتصادی نبودن صادرات منجر به تولید مازاد گندله، کاهش قیمت نامتعارف آن و کاهش قیمت نامتعارف زنجیره قبلی تولید میشود و نه تنها برای بهره بردار سنگ آهن ایجاد رکود میکند، بلکه قیمت انحصاری و رقابت ناسالم برای معدود کارخانه های اسفنجی نیز ایجاد میکند.

- عطف بماسبق شدن

در عرف شرع و قانون اساسی، عطف بما سبق کردن جایز نیست در صورتی که طبق مصوبه فوق که صادر کنندگان بر مبنای نیم درصدی اعلام شده از گمرک اقدام به قیمت گذاری و صادرات نموده اند با اعمال در صدهای بسیار بالا دچار ضررهای هنگفتی حتی تا ۸۰ درصد خواهند شد. در شرایطی که دولت تسهیل سرمایه گذاری و صادرات را با توجه به شرایط بحرانی کنونی باید سرلوحه خود قرار دهد، تصمیم گیری غیرکارشناسی از این دست لطمات جبران ناپذیری بر اقتصاد کشور و فرار سرمایه ها خواهد داشت.

_{فرصت تطبیق به فعالان کسب و کار}

طبق ماده ۲۹ قانون معادن به منظور ایجاد ثبات در محاسبات اقتصادی تولید مواد معدنی مقرراتی که منجر به تحمیل هزینه غیر مرتبط و سربار برای تولید مذکور میشود از تاریخ تصویب این قانون کان لن یکم تلقی میشود. - عطف بما سبق کردن اجرای مصوبه عوارض صادراتی از ابتدای سال جاری به منزله ناامنی در محیط کسب و کار تلقی می شود و انتظار می رود تاریخ اجرای تغییر هر تعرفه ای حداقل سه ماه پس از ابلاغ آن باشد و به فعالان اقتصادی فرصت داده شود تا کسب و کار خود را برای تطبیق با شرایط جدید آماده کنند.

دولت لیستی که مربوط به ماده ۱۴۱ قانون مالیاتهای مستقیم بوده را گسترش داده است و تنها هدف کسب درآمد برای دولت می باشد. عوارض بدون پشتوانه کارشناسی میباشد و مشخص نیست که با چه فرمولی به ۲۰ درصد عوارض رسیده اند. در حال حاضر میانگین سودهای فعالان بخش خصوصی ۲۰ درصد و ۲۵ درصد میباشد و زمانی که ۲۰ درصد از فروش عوارض گرفته میشود لذا ۱۰۰ درصد سود گرفته می شود وقتی ۱۰ درصد از کنسانتره مس عوارض گرفته میشود بدین معنا است که ۵۰ درصد از سود آن گرفته میشود همچنین این عوارض بایستی با توجه به شرایط اقتصادی موجود و میزان ذخایر هر یک از مواد معدنی متفاوت و دارای بعد زمانی متغیر باشد.

- عدم رعایت مواد ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار

بر اساس مواد (۲) و (۳) قانون بهبود محیط کسب و کار، دولت و دستگاههای اجرایی مکلفند هنگام تدوین با اصلاح مقررات بخشنامه و رویه های اجرایی، نظر بخش خصوصی و تشکلهای ذی ربط را استعلام کنند و مورد توجه قرار دهند لیکن نظرات اتاق ایران و تشکل ها در زمان تدوین دستور العمل لحاظ نشده و تنها شنیده شده است و نظر تشکلها نیز به عنوان ذی نفعان این موضوع مورد توجه قرار نگرفته است.

- عدم قدرت جذب شرکتهای دانش بنیان

هدف قانون گذار در بند (ز) تبصره (۶) بودجه سال ۱۴۰۲ تامین منابع برای توسعه زنجیره های ارزش دانش بنیان با عودت این منبع حاصل از عوارض نیم در صدی میباشد ولی در تصویب نامه هیأت وزیران عوارض سنگینی بر طیف وسیعی از محصولات وضع شده است که شرکتهای دانش بنیان قدرت جذب آن را ندارند، زیرا در ابتدا در لایحه قانون بودجه این میزان عوارض ۵ درصد بود و با رایزنی و استدلالهای بخش خصوصی به نیم درصد کاهش یافت زیرا مبلغی بالغ بر ۲۵ میلیارد دلار میشد که دانش بنیان ها قدرت جذب چنین مبلغی را نداشته اند.

- در نظر گرفتن سر لیستها و گسترش محصولات مشمول عوارض

در لیست مربوط به قانون مقررات صادرات و واردات مواردی ذکر شده است که کدها ۸ رقمی هستند ولی در لیست اعلامی دولت کدها ۴ رقمی هستند و دولت به سر لیست ها اشاره کرده است.