انتقاد همه جانبه به مصوبات بودجه
مشکلات ساختاری نظام بودجه ریزی در ایران, بودجه ۹۲ اداره کشور را مختل می‌کند؟
انتقاد شدید و همه جانبه مردان معاونت برنامه ریزی از مصوبات بودجه در مجلس به مشکلات ریشه ای و ساختاری نظام بودجه ریزی در کشور بر می گردد که از سالیان گذشته وجود داشته است.
خبراقتصادی: محمد امینی رعیا -کارآمدی جمهوری اسلامی ایران بویژه در حوزه اقتصادی، نتیجه کارکرد به هم پیوسته سازوکارهایی است که نهادهای اقتصادی را به هم مرتبط می سازد. از جمله مهمترین و تاثیرگذارترین سازوکارها بر وضعیت اقتصادی کشور، نظام بودجه ریزی است که برنامه مالی یکساله دولت را با توجه به اهداف و طرحهایش مشخص می کند اما تاثیرات آن تا سالیانی چند همچنان ادامه دارد. از این رو توجه به وضعیت بودجه ریزی و مشکلات و تاثیرات آن بر شاخصهای اقتصادی به عنوان مهمترین سیاست مالی دولت از اهمیت بسزایی برخوردار است.
همانطور که اخیرا نیز در رسانه ها شاهد آن بودیم،کشمکش های بسیاری بین سیاستمداران دولت و مجلس بر سر تصویب کلیات و جزئیات لایحه بودجه ایجاد شد که نشان از اهمیت این موضوع دارد. مجلسی ها معتقد بودند که دولت در شرایط کنونی باید سیاستهای مالی انقباضی را در دستور کار خود قرار دهد تا سبب تشدید و ادامه روند تورم در جامعه نشود و به همین دلیل با لایحه بودجه موافقت نمیکردند چرا که ردیف ها و پیش بینی های درآمدی و هزینه ای دولت را انبساطی و تشدید کننده شرایط نابسامان اقتصادی می دانستند. در مقابل، دولت نیز اعتقاد داشت که تغییر در ردیف های بودجه ای توسط مجلس، برنامه های دولت را با مشکل مواجه می کند و عملا قدرت قوه اجرایی را در مدیریت کلان کشور مختل می کند. همچنین دولتی ها اعتقاد داشتند که بودجه با توجه به شرایط روز کشور طراحی شده است و اگر چیزی غیر از این تصویب گردد، به ضرر کشور است.
حال اگر نگاهی به کلیات بودجه و بودجه ریزی طی سالیان اخیر بیندازیم متوجه می شویم که مشکلات موجود مدتهاست که گریبانگیر نظام بودجه ریزی در کشور است. هیچگاه مشخص نبوده است که چه اهدافی از طراحی و تنظیم بودجه دنبال می شود و لذا بررسی آثار و نتایج قوانین بودجه عملا امکانپذیر نیست. نمایندگان مجلس نیز صلاحیت کافی در رسیدگی به بودجه را ندارند و به همین خاطر برخورد سلیقه ای، تصویب بودجه ای نامناسب برای کشور را تشدید می کند.
شفافیت و دقت برآوردها در هزینه ها و درآمدهای بودجه پایین است و معمولا درآمدها بر اساس هزینه ها و نه بر اساس میزان واقعی درآمدها تخمین زده می شوند. این سبب خلق درآمدهای صوری برای جبران هزینه های دولت می گردد که در کسری بودجه پنهان و آشکار خود را نشان می دهد. تامین کسری بودجه هم که عمدتا با فروش بیش از حد نفت و استقراض از بانک مرکزی صورت می پذیرد، آثار نامطلوب خود از جمله افزایش نقدینگی و تورم ناشی از آن را طی چند سال بر جا می گذارد و سبب بیماری هلندی می گردد.
از جمله مسائل مهم دیگری که می توان در بررسی مشکلات بودجه ریزی در کشور به آن اشاره کرد، عدم ارتباط بین برنامه های پنجساله توسعه و بودجه های سنواتی است که کشور را از مسیر سند چشم انداز دور می کند. بودجه های سنواتی چندان مقید و ملزم به این نیستند که طی یک دوره پنج ساله اهداف برنامه توسعه را محقق سازند. همچنین بعضا اهدافی در بودجه دنبال می شود که با اهداف برنامه همخوان نیست. برای مثال با اینکه تاکیدهای بسیار در قوانین برنامه پنجم بر کاهش وابستگی به نفت وجود دارد اما دولت همواره میل به مصرف درآمدهای نفتی به صورت قانونمند دارد و مجلس نیز به سبب نگاه بخشی نمایندگان که رسیدن به اهدافشان یعنی اجرای پروژه های استان خود را ناشی از اجازه مصرف درآمدهای نفتی به دولت می بینند، مجوز استفاده بیش از حد درآمدهای حاصل از فروش سرمایه های کشور را برای دولت صادر می کند.
همچنین عوامل سیاسی مختلف تاثیرگذار در بودجه قادرند تا پروژه هایی را که توجیه اقتصادی ندارند به تصویب برسانند. اجرای چنین پروژه هایی در سطح وسیع و پیش بینی هزینه های تملک دارایی سرمایه ای در قانون بودجه به واسطه آن، بار مالی سنگینی را بر دوش دولت می گذارد. لذا در صورتی که دولت نتواند به این تعهدات پاسخگو باشد، پیمانکاران نمی توانند طلب خود را از دولت دریافت کنند. این علاوه بر عقب افتادن اجرای پروژه ها سبب می شود که معوقات بانکی افزایش یابد و لذا قدرت اعطای اعتبار توسط بانکها کاهش یابد. در نهایت نیز بانکها مجبور به استقراض از بانک مرکزی و بانک مرکزی نیز وادار به چاپ پول می شود.
برای مثال در طول سال های برنامه چهارم توسعه، 62.5 درصد پروژه های عمرانی ملی و 25.4 درصد پروژه های عمرانی استانی نسبت به برنامه زمانی تعیین شده، تاخیر داشته اند. همچنین طی سال های 1388- 1384، متوسط درصد تحقق خاتمه پروژه های عمرانی ملی و استانی به ترتیب 44.6 و 81.5 درصد بوده است.
مسئله دیگری که نظام بودجه ریزی با آن مواجه است، حجم بالای قوانین و مقررات لازم الاجرا در بودجه های سالیانه است.
دولت هر ساله ذیل لایحه بودجه، قوانین زیادی را جهت تصویب به مجلس ارائه می دهد که به سبب تناقض برخی از آنها با دیگر قوانین و مقررات کشور، نارسایی هایی را در روند اجرای بودجه و فعالیت دستگاههای اجرایی ایجاد می کند. همچنین برخی از ردیف های درآمدی و هزینه ای را ذیل تبصره های لایحه بودجه پیش بینی می کند که به دلیل عدم درج در ردیف ها و جداول پیش بینی شده، مجلس را در برآورد کل منابع و مصارف دولت با مشکل مواجه می کند. لذا برای مجلس مشخص نیست که به ازای منابعی که از طریق بودجه در جامعه تزریق می شود، چه خروجی حاصل می گردد.
با این اوصاف و تفاسیر، لازم است تا سازوکار و قوانینی اعمال گردد تا به بهبود روند بودجه ریزی در کشور بپردازد و از تصویب سیاستهای مالی نامناسب جلوگیری کند. از جمله مسائلی که جای آن در نظام بودجه ریزی خالی به نظر می رسد، قانون بودجه ریزی عمومی است.
قوانین موجود مانند قانون محاسبات عمومی کشور و قانون برنامه و بودجه، علاوه بر اینکه قدیمی اند، رافع مشکلات فعلی نظام بودجه ریزی کشور که پیشتر ذکر شد نیستند. لذا لازم است تا قانونی تحت عنوان "قانون بودجه ریزی عمومی" تصویب گردد که با نگاهی علمی به نحوه سیاستگذاری مالی، بودجه ریزی را به وضعیت کشور و شرایط اقتصادی و عملکرد سالهای گذشتهگره بزند و نگذارد تا نگاه های سلیقه ای و منافع سیاسی خدشه ای در روند بودجه ریزی ایجاد کند.
این قانون باید شامل دو قسمت باشد: قسمت اول چارچوب ارائه بودجه که در آن ضوابط، ابعاد و نحوه ارائه لایحه بودجه توسط دولت به مجلس ارائه می گردد. با توجه به اینکه هرساله دولت تغییرات زیادی در لایحه بودجه ایجاد می کند لازم است تا چارچوب مشخص و مدونی در قالب قانون طراحی گردد و دولت موظف شود تا طبق آن، لایحه بودجه را به مجلس تقدیم کند.
در قسمت دوم این قانون، نحوه تصویب لایحه بودجه و تبدیل آن به قانون بودجه کشور قرار دارد. با توجه به برخورد سلیقه ای و وجود نگاه بخشی در برخی از نمایندگان مجلس، و مناقع شخصی جهت بررسی بودجه که سبب می شود بودجه ریزی از مسیر درست خود خارج گردد، لازم است تا شاخص هایی با توجه به برنامه های پنجساله، وضعیت اقتصادی کشور و عملکرد سال گذشته دولت طراحی گردد و در این قانون جای گیرد تا مجلس موظف باشد با بررسی و تحلیل لایحه بودجه بر اساس این شاخص ها، لایحه بودجه را تصویب یا رد کند. همچنین باید میزان دخالت مجلس در تغییر مفاد بودجه ذیل این قانون مشخص گردد.
با توجه مسائل ذکر شده، طراحی چنین قانونی سبب می شود تا سیاستگذاری های مالی در کشور بر اساس سند چشم انداز و برنامه های بلندمدت صورت پذیرد و مهمتر اینکه تاثیر روابط انسانی در تصویب بودجه کاهش یافته و بودجه ریزی نظام مند شود. نکته آخر اینکه با توجه به تاثیر دولت و مجلس در روند طراحی بودجه، لازم است تا قانون بودجه ریزی عمومی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام تصویب گردد تا هر دو قوه ملزم به رعایت آن باشند و نتوانند تغییری در آن ایجاد کنند/تسنیم
محمد امینی رعیا، دانشجوی کارشناسی ارشد اقتصاد دانشگاه علم و صنعت ایران
