خلق حماسه اقتصادی با بازگشت آرامش به بازار ارز

داوود منظور - معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی

ابتکار نامگذاری برای هر سال از سوی مقام معظم رهبری، حکمت ها و برکات فراوانی داشته و ضمن ترسیم خطوط راهنما برای ساماندهی امور کشور، نوعی هدفگذاری و چشم انداز یک ساله برای حرکت در مسیر تعالی و پیشرفت ایران اسلامی تلقی می شود. بررسی اجمالی عناوین انتخاب شده در سال های اخیر حاکی از آن است که پرداختن به نگرانی ها و دغدغه های اقتصادی از نگاه مقام معظم رهبری در اولویت قرار دارند و شاید بتوان گفت عنوان انتخاب شده برای سال 1392 (در بعد اقتصادی) مجموعه رویکردهای اقتصادی سال های اخیر را به صورت توأمان دربر می گیرد. این امر با توجه به تشدید محدودیت های مالی بین المللی و تحریم های نفتی در سال 1391 و ضرورت مواجهه با آن و همچنین تعالی اقتصاد کشور به سمت اهداف چشم انداز بیست ساله (به ویژه در حوزه رشد اقتصادی و اشتغال)، بسیار حائز اهمیت بوده و لزوم بکارگیری مجموعه برنامه های تحول اقتصادی را در قالب "حماسه اقتصادی" طی سال 1392 اجتناب ناپذیر می نماید.

حماسه در لغت به معنی افتخارآفرینی و عملی شجاعانه و دلیرانه است. ویژگی حماسه آن است که تا مدت ها از آن سخن گفته می شود مردم ایران یک بار در جریان جنگ تحمیلی حماسه آفریدند و تجاوز همه جانبه را به نحو مناسبی پاسخ دادند که نتیجه آن استحکام نظام نوپای جمهوری اسلامی ایران را به دنبال داشت. جنگ اقتصادی نیز که بنا به گفته دشمنان با تحریم های به اصطلاح "فلج کننده" آغاز شده می تواند با خلق حماسه اقتصادی با ناکامی تحریم کنندگان شود.

خلق حماسه اقتصادی قبل از هر چیز مستلزم صیانت از اقتصاد در مقابل مخاطرات جنگ اقتصادی است. جمهوری اسلامی ایران از بدو تأسیس تاکنون با تحریم های فزاینده ای از سوی استکبار جهانی به رهبری آمریکا مواجه بوده است به طوری که تاکنون نه تنها هیچ یک از تحریم هایی که طی سه دهه گذشته بر کشورمان تحمیل شده لغو نشده و حتی کاهش نیافته، بلکه به مرور بر شدت و ابعاد آن افزوده شده است. از سال 1384 به این سو ابعاد تحریم ها به شکل بی سابقه ای تشدید شده است به طوری که به درستی می توان درباره آن واژه "جنگ اقتصادی" را به کار برد. جنگ اقتصادی به عنوان گزینه ای برای به زانو درآوردن کشور بدون توسل به حمله نظامی از طریق ممانعت از دسترسی به منابع فیزیکی، مالی و فن آوری و ایجاد محدودیت های گسترده تجاری و مالی بر علیه جمهوری اسلامی ایران در حال انجام است. بنابراین، لازم است صیانت از اقتصاد ملی در مقابل مخاطرات ناشی از تحریم ها به شکلی پویا در دستور کار قرار گیرد. به علاوه، لازم است تقویت، گسترش و رونق تولید ملی با توجه به ظرفیت ها، توانایی ها و بازارهای قابل نفوذ و در دسترس منطقه ای در شرایط تحریم به عنوان یک فرصت مورد توجه قرار گیرد.

براساس تحلیل های تحریم کنندگان اقتصاد ایران به جهت وابستگی به نفت به شدت آسیب پذیر می باشد و تشدید تحریم ها بر ابعاد این آسیب پذیری می افزاید. به همین جهت، پیکان اصلی تحریم ها به سمت بخش نفت و گاز اشاره رفته است و هدف آن کاهش شدید درآمدهای نفتی ایران و به تبع آن ایجاد عدم تعادل های اقتصادی به ویژه در بازار پول، بازار ارز، بودجه دولت و تجارت خارجی است.

از اینرو، اصلاح ساختار اقتصاد کشور با هدف کاهش وابستگی بودجه به نفت و تأمین ارز مورد نیاز کشور از محل صادرات غیرنفتی و به عبارت دیگر جایگزین نمودن صادرات غیرنفتی و درآمدهای مالیاتی به جای درآمدهای نفتی راهبردی اصولی و مبنایی برای کاهش آسیب پذیری اقتصاد کشور محسوب می شود. افزایش کمی و کیفی صادرات غیرنفتی و تنوع بخشی به آن ضمن مقاوم سازی اقتصاد ملی در مقابل مخاطرات تحمیلی به تولید، اشتغال و درآمد ملی رونق می بخشد. برای حمایت از صادرات غیرنفتی، باید در بلندمدت قدرت رقابت پذیری و کیفیت تولیدات داخلی در مقایسه با محصولات خارجی افزایش یابد. این مهم خود نیازمند، ارتباط مؤثر دانشگاه ها با بنگاه های تولیدی جهت به روز کردن فناوری و دانش تولید داخل، بازاریابی و استفاده از فرصت های بین المللی جهت فروش محصولات داخلی، تدوین و اجرای سند راهبردی توسعه صنعت مبتنی بر نقشه جغرافیایی و مزیت های اقتصادی (به عنوان مثال تمرکز بر خوشه های صنعتی) و استفاده از فناوری های با مصرف انرژی بهینه در تولید است.

تحریم های اقتصادی در کنار تهدیدها و مخاطراتی که به همراه دارد، فرصت هایی را نیز برای انجام اصلاحات اقتصادی فراهم می آورد. واردات محصولات زیادی که در گذشته با ارز ارزان توجیه داشتند، اینک با گران تر شدن نرخ ارز تقاضای خود را از دست داده اند. در چنین شرایطی مدیریت واردات به ویژه کاهش واردات کالاهای غیرضروری می تواند به ایجاد تعادل در تراز تجاری و رونق تولید داخلی منجر شود، امری که هم اکنون و در کوتاه مدت نیز جنبه هایی از تحقق آن قابل مشاهده است. به علاوه، مقابله با قاچاق کالا نیز به عنوان راهکاری مهم در این ارتباط باید مورد توجه قرار گیرد تا در سایه آن شاهد صیانت از تولید داخل، افزایش درآمدهای گمرکی، استفاده مناسب تر از منابع محدود ارزی و محدود ساختن واردات به کالاهای دارای اولویت باشیم.

تحریم های اقتصادی این فرصت را نیز فراهم می آورد تا در کنار رونق صادرات غیرنفتی، با تبدیل نفت به محصولات ثانوی و اجتناب از خام فروشی، ضمن ایجاد ارزش افزوده بالاتر و تأمین نیازهای داخلی، محصول نهایی در بازارهای خارجی عرضه شود. گسترش فضای سوداگری و افزایش فعالیت های غیرمولد اقتصادی یکی از چالش های اصلی در مقابل صیانت از تولید است که با اتخاذ سیاست های مناسب از جمله هدایت منابع بانکی به فعالیت های مولد اقتصادی، رفع موانع تولید، بهبود فضای کسب و کار و ایجاد محیط رقابتی با هدف جلب مشارکتهای مردمی و انحصارزدایی، و ایجاد ثبات در بازار ارز می توان آن را خنثی کرد. در همین ارتباط باید توجه داشت معوقات نظام بانکی کشور بخشی از منابع بانک ها را در دست عده ای خاص محبوس کرده و تأمین مالی از سوی بانک ها را با مشکلاتی مواجه نموده و به علاوه ریسک نظام بانکی را افزایش داده است. لذا ساماندهی اقتصادی کشور تا اندازه ای مستلزم ساماندهی مطالبات معوق بانکی و تکمیل سامانه اطلاعات مشتریان بانک ها از سوی بانک مرکزی است.

بازار ارز کشور به عنوان یکی از بخش هایی که مستقیما تحت تأثیر تحریم های اقتصادی است، بیش از هر چیز نیازمند ثبات و آرامش است. در این ارتباط، مدیریت منابع و مصارف ارز، بالا بردن ریسک معاملات در بازار غیررسمی ارز، تطبیق الگوی ارزی با الگوی تجارت خارجی کشور، مدیریت تقاضای ارز، حصول اطمینان و مدیریت پذیری بازگشت ارز حاصل از صادرات غیرنفتی به چرخه تجاری کشور و نظارت بر عرضه مستمر ارز در مرکز مبادلات ارزی از مهمترین راهکارهای ایجاد ثبات و آرامش در این بازار می تواند باشد.

رهایی از مالیه وابسته به نفت مهم ترین محور حماسه آفرینی اقتصادی است که می تواند تهدیدات ناشی از تحریم ها را به فرصت های کارآمدسازی اقتصاد تبدیل نماید. این امر به نوبه خود مستلزم بکارگیری سازوکارها و راهکارهای مناسب در حوزه مالیه عمومی به ویژه افزایش سهم مالیات در بودجه عمومی دولت از طریق اصلاح چارچوب های حقوقی پشتیبان نظام مالیاتی و حذف معافیت های غیر کارآمد است.

بررسی روند درآمدهای مالیاتی طی سنوات اخیر بیانگر آن است که نظام مالیاتی علیرغم تمام اصلاحات صورت گرفته طی دو دهه گذشته به جهت دسترسی به درآمدهای سهل الوصول نفتی نتوانسته اهمیت و جایگاه مناسبی در نظام تأمین مالی دولت به خود اختصاص دهد. ساختار مالیاتی کشور به دلیل نارسایی در مکانیزم های نظارتی اقتصاد، ضعف بانک های اطلاعاتی مودیان مالیاتی و به جهت برخی خلأهای قانونی از توانایی کافی برای سنجش صحت مالیات های اظهاری و وصول به موقع مالیات برخوردار نیست. اصلاح نظام مالیاتی که یکی از محورهای اصلی طرح تحول اقتصادی است، می تواند بر بخش زیادی از نارسایی هایی موجود در ساختار مالیاتی کشور فائق آید.

این وضعیت هر چند ریشه در وجود چالش های ساختاری در نظام مالیاتی کشور دارد، لیکن شرایط به وجود آمده ناشی از اعمال تحریم ها، وضعیت نامطلوب مذکور را تشدید نموده است. از اینرو، در شرایط حاضر که دولت با کاهش قابل توجه عواید نفتی مواجه است، اصلاح قانون مالیات های مستقیم از اهمیت و جایگاه ویژه ای برخوردار می باشد، ضمن آنکه اتخاذ سیاست های مالیاتی مناسب به عنوان بخش لاینفک اصلاح نظام مالی، مستلزم وضع قوانین مالیاتی کارآمد و به هنگام است. بر این اساس و با عنایت به اثرات مثبت و قابل ملاحظه مفاد لایحه اصلاح قانون مالیات های مستقیم بر افزایش درآمدهای مالیاتی و نیز در اصلاح ساختار نظام مالیاتی، تصویب هرچه سریع تر لایحه مذکور توسط مجلس شورای اسلامی می تواند نقش بسزایی در کاهش اتکا به درآمدهای نفتی و مواجهه با پیامدهای ناشی از تشدید تحریم های مالی و نفتی بین المللی داشته باشد.

نکته حائز اهمیت دیگر در زمینه افزایش سهم مالیات ها در نظام تأمین مالی دولت، لزوم حذف معافیت ها و مشوق های مالیاتی و گمرکی غیر کارآمد در قوانین و مقررات مختلف است. اگر چه معافیت ها و تخفیفات مالیاتی و گمرکی با اهداف مختلف از جمله حمایت از توسعه مناطق خاص، برخی فعالیت های اقتصادی (نظیر بخش کشاورزی و سایر بخش های تولیدی همچون صنعت) و یا حمایت از اقشاری خاص اعطاء شده است، لیکن بررسی ها در این خصوص حاکی از آن است که این نوع معافیت ها و مشوق ها نه تنها در چارچوب اهداف مطمح نظر، عملکرد مطلوبی نداشته اند، بلکه خود به چالشی اساسی در وصول مالیات حقه دولت تبدیل گشته اند. لذا ضروری است معافیت های مالیاتی و گمرکی در قوانین موضوعه مورد بازنگری و تجدید نظر اساسی قرار گرفته و به تبع آن نسبت به لغو موارد غیر ضرور اقدام شود.

تسریع در ایجاد و راه اندازی پایگاه اطلاعات مؤدیان مالیاتی شامل اطلاعات درآمدی و هزینه ای اشخاص حقیقی و حقوقی با هدف گسترش پایه های مالیاتی از طریق جلوگیری از فرار مالیاتی و همچنین برقراری ضمانتهای اجرایی مناسب در برخورد با تخلفات و جرایم مالیاتی از دیگر اقدامات اساسی در جهت افزایش سهم مالیات در تامین منابع عمومی است.

راهکار دیگر در جهت کاهش وابستگی بودجه به نفت، ساماندهی ساختار اجرایی و اداری فروش اموال مازاد دولتی با بهره گیری از ظرفیت های بالقوه اجرایی و بهره مندی از امکانات بازار سرمایه و ابزار فرابورس است.

بررسی ها حاکی از آن است که وزارتخانه ها، مؤسسات و شرکت های دولتی اموال غیر منقول فراوانی در سطح کشور در اختیار دارند، به نحوی که بخش قابل توجهی از آنها مازاد بر نیاز بوده و مورد استفاده بهینه قرار نمی گیرند و در برخی موارد مورد تصرف یا استفاده غیرضروری نیز قرار دارند، لذا به نظر می رسد با شناسایی و تعیین تکلیف اموال مذکور با بهره گیری از ظرفیت های بالقوه بازار سرمایه و ابزار فرابورس، منابع درآمدی قابل توجهی برای تأمین اعتبارات دستگاه های اجرایی و بویژه تکمیل طرح های عمرانی نیمه تمام از این محل فراهم شود.

یکی از مهمترین اقدامات در راستای خلق حماسه اقتصادی استفاده از مشارکت مردم و بخش خصوصی داخلی در فعالیت های اقتصادی است. به رغم ریل گذاری مناسب در چارچوب قوانین و طی سال های اخیر، مشارکت اقتصادی مردم در اقتصاد ملی به موازات مشارکت مردم در عرصه سیاسی تحقق نیافته است و پر کردن این خلاء ضروری است. کاهش وابستگی بودجه به نفت همچنین مستلزم کاهش اندازه دولت از طریق کاهش تصدی گری دولت به ویژه در امور اجتماعی شامل بهداشت، درمان و آموزش است که بسترهای قانونی آن هم اکنون در قوانین موضوعه به ویژه قانون برنامه پنجم توسعه و قانون مدیریت خدمات کشوری فراهم آمده است. به علاوه لازم است واگذاری مالکیت سهام شرکت های دولتی در چارچوب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی با جدیت بیشتری پیگیری شود.

در مقطع کنونی با توجه به اثر تحریم ها بر منابع مالی دولت، بهره گیری از سرمایه های خرد و کلان جامعه در قالب سرمایه گذاری بخش غیردولتی ضروری و اجتناب ناپذیر است. در همین ارتباط تکمیل طرح های تملک دارایی های سرمایه ای در قالب مشارکت های عمومی - خصوصی و یا واگذاری طرح های نیمه تمام به روش اقساطی می تواند به عنوان یک رویکرد تحولی مورد توجه قرار گیرد. شایان ذکر است یکی از دلایل اصلی عدم اجرا یا اتمام پروژه های عمرانی، عدم وجود منابع مالی لازم و یا محدودیت های روش های تأمین مالی آنها است.

این مهم باعث شده پروژه های عمرانی در موعد مقرر به اتمام نرسد و در نتیجه افزایش پروژه های عمرانی نیمه تمام به یکی از دغدغه های اصلی کشور طی سال های اخیر تبدیل شود. این امر به ویژه در شرایط محدودیت درآمدهای نفتی ناشی از تحریم های بین المللی که کاهش تخصیص اعتبارات عمرانی را به دنبال داشته و تحقق 24 درصدی اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای در 11 ماهه سال 1391 مؤید این ادعا است، حائز اهمیت بیشتری است.

بر این اساس به نظر می رسد استفاده از ظرفیت ها و توانمندی های بخش خصوصی در نظام تأمین مالی دولت در قالب قراردادهای واگذاری و همچنین مشارکت های عمومی - خصوصی از اهمیت بسزایی برخوردار است. این مهم در بند (ب) ماده (214) قانون برنامه پنجم توسعه مورد اشاره قرار گرفته به طوری که دولت موظف شده به منظور افزایش کارآمدی و اثربخشی طرح های تملک دارایی های سرمایه ای با رعایت قانون نحوه اجرای اصل (44) قانون اساسی روش های اجرایی مناسب مشارکت عمومی - خصوصی را در اجرای طرح های عمرانی با پیش بینی تضمین های کافی به کار گیرد.

ارتقاء کارایی و اثربخشی بودجه عمومی از طریق تسریع در اجرای بودجه ریزی عملیاتی یکی دیگر از رویکردهای مواجهه با فشارهای ناشی از تحریم بر بودجه عمومی است. افزایش بهره وری و ارتقاء کارایی و اثربخشی بودجه عمومی یکی از حلقه های مکمل کاهش اتکا به درآمدهای نفتی از منظر مخارج عمومی است. لازم به ذکر است در قانون برنامه پنجم توسعه ارتقاء کارایی و اثربخشی بودجه عمومی به ویژه از طریق اجرای بودجه ریزی عملیاتی مورد تاکید قرار گرفت. به نظر می رسد با اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی و اعمال اصلاحات لازم در نظام مالی و محاسباتی دولت، کارایی تخصیص منابع بهبود خواهد یافت و از آهنگ رشد هزینه ها و در نتیجه فشار بر منابع عمومی دولت کاسته خواهد شد.