ارزيابي مركز پژوهش‌ها از عملكرد اصل‌ 44 در بخش بانكداري

خبراقتصادی: مركز پژوهش‌هاي مجلس عملكرد دستگا‌ه‌ها و نهادهاي مرتبط با سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي واگذاري بانك‌هاي دولتي و تاسيس بانك‌هاي غيردولتي را مورد ارزيابي قرار داده است.

اين گزارش‌ها به نتياج و نقاط قوت و ضعف واگذاري بانك‌ها اشاره كرده است:

هر چند تسويه بدهي دولت به بانك‌هاي مشمول واگذاري در سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي و خصوصا بند «ج» مطرح نشده است، اما قانونگذار در جزء «ص» بند «3» قانون بودجه سال 1389و بند «31» قانون بودجه سال 1390، دولت را مكلف كرده تا بدهي خود را به بانك‌هايي كه حداقل پنجاه درصد (50%) از سهام آنها را به اشكال گوناگون از جمله سهام عدالت واگذار كرده است، در بازده زماني مشخص از محل سهام دولت در شركت‌ها به بانك طلبكار و يا از محل وجوه اداره شده و يا تسهيلات پرداختي از محل حساب ذخيره ارزي با عامليت آن بانك تسويه كند.

جزء «ل» بند «8» قانون بودجه سال 139 هر چند به طور تبعيض‌آميز اما در راستاي توسعه بخش غيردولتي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران را مكلف كرده است حداكثر تا پايان خرداد ماه 1389 از محل منابع ارزي خود مبلغ هفتصد ميليون دلار را در بانك‌هاي صنعت و معدن و كشاورزي به صورت ارزي و ريالي جهت پرداخت به واحدهاي توليدي و طرح‌هاي صنعتي و معدني سپرده‌گذاري نمايذد.

جزء «الف» بند «19» قانون بودجه سال 1390 و جزء «1-1-24» قانون بوده سال 1391، در راستاي توسعه و حمايت از بخش غيردولتي، به بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران اجازه داده است براي افزايش تسهيلات ارزي بخش غيردولتي مبلغ پنج ميليارد دلار در بانك‌هاي عامل و يا بانك‌هاي خارجي سپرده‌گذاري نمايد.

قانون‌گذار دقيقا در راستاي اجزاي جزء «1» بند «الف» سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي، دولت را از مالكيت، سرمايه‌گذاري و مديريت مواردي كه موضوع فعاليت آنها مشمول گروه يك ماده (2) قانون ياده شده منع كرده است.

قانون‌گذار نيز در اجراي جزء «2» بند «الف» سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي، اولا تاكيد كرده است كه تا پايان برنامه چهارم توسعه بايد واگذاري بانك‌هاي دولتي صورت گيرد. ثانيا واگذاري 80 درصد از سهام بنگاه‌هاي دولتي مشمول صدر اصل چهل‌وچهارم به بخش‌هاي خصوصي شركت‌هاي تعاوني سهامي عام و بنگاه‌هاي عمومي غيردولتي شامل بانك/‌هاي دولتي به استثناي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، بانك ملي ايران، بانك سپه، بانك صنعت و معدن، بانك كشاورزي، بانك مسكن و بانك توسعه صادرات، در راستاي اجراي سياست‌هاي كي اصل چهل‌وچهارم نيز توسط قانون‌گذار مورد تاكيد قرار گرفته است.

قانون‌گذار تاسيس بانك توسعه تعاون با سرمايه اوليه معادل پنج هزار ميليارد ريال از محل حساب ذخيره ارزي توسط دولت براي تامين منابع سرمايه‌‌يي بخش تعاون (موضوع جزء «ه» بند «ب» سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم مبني بر تاسيس بانك توسعه تعاون يا سرمايه دولتي) را به دولت تكليف كرده است.

نقاط قوت سازمان خصوصي‌سازي

واگذاري سهام ترجيحي به كاركنان و مديران بانك‌ها به صورت اقساطي در راستاي جزء «ه» الزامات واگذاري ذيل بند «ج» سياست‌‌هاي كي اصل چهل‌وچهارم بوده است.

حكم جزء «ه» بند «ب» سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي در ارتباط با تاسيس بانك توسعه تعاون با سرمايه دولت كاملا اجرايي شده است.

مصوبات هيات وزيران و شوراي عالي واگذاري درزمينه مقابله با انحصار در راستاي سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي بوده است. در اين زمينه مي‌توان به «آيين‌نامه نحوه تاسيس و اداره بانك‌ها و موسسات مالي و اعتباري غيردولتي» اشاره كرد كه پس از تصويب در جلسه شوراي پول و اعتبار هنوز به مرحله ابلاغ و اجرا نرسيده است.

درخصوص تسويه بدهي دولت به بانك‌هاي مشمول واگذاري از محل سهام دولت در شركت‌ها، بايد رد ديون دولت به بانك‌هاي مشمول واگذاري از محل سهام دولت در شركت‌ها، بابت رد ديون دولت به بانك ملت، قيمت 40 درصد سهام شركت توليد الياف شيشه خرم بيد تصويب شده است.

درخصوص تسويه بدهي دولت به بانك‌هاي مشمول واگذاري از محل سهام دولت در شركت‌ها، قيمت پايه و شرايط واگذاري 34 درصد سهام شركت پالايش نفت شيراز از طريق فرابورس بابت رد ديون دولت به بانك‌ها به استناد بندهاي مربوطه در قانون بودجه سال 1390 تصويب شده‌اند.

نقاط قوت بانك مركزي

ماده (7) ابلاغي موضوع مصوبه 1104 جلسه شوراي پول و اعتبار به طور كامل در راستاي جزء «3» از بند «ه» سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي ابلاغيه رهبري در سال 1385 است.

ابلاغيه‌هاي بانك مركزي درخصوص «آيين‌نامه اجرايي نحوه تاسيس، فعاليت، نظارت و انحلال بانك‌هاي فرعي در خارج از كشور» و «مقررات ناظر بر مشاركت اشخاص خارجي در سرمايه‌ بانك‌ها» در راستاي سياستهاي كلي اصل چهل‌وچهارم و توسعه بخش غيردولتي در حوزه بانكي بوده است.

نقاط ضعف قانون‌گذار

قانون‌گذار طي قانوني كه در تاريخ 19/2/1391 به تصويب رسانده است، واگذاري سهام شركت پست بانك طبق قانون «اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي» را تا سقف چهل‌ونه درصد تا پايان برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 15/10/1389 هدفگذاري كرده است و واگذاري باقيمانده سهام تا سقف هشتاد درصد پس از مهلت ياد شده را، منوط به تداوم كليه وظايف و مسووليت‌هاي بانك مذكور در ارايه‌ي خدمات بانكي در مناطق كمتر توسعه‌يافته و روستايي توسط اين بانك و يا محول شدن آن به حداقل يكي از بانك‌هاي دولتي دانسته است. اين حكم تفسير جديدي از حكم سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي است و به نوعي اجراي سياست‌هاي مزبور را به تأخير انداخته است.

قانون‌گذار تأمين سرمايه براي تاسيس بانك توسعه تعاون را از محل حساب ذخيره ارزي پيش‌بيني كرده است، از آن‌جايي كه اين حكم در سياست‌هاي كلي عنوان نشده است، به نظر مي‌رسد اين امر با فلسفه تشكيل حساب ذخيره ارزي كه عمدتاً براي حمايت از بخش غيردولتي است، هم‌خواني نداشته است.

قانون‌گذار در تأسيس بانك مشترك ايراني و خارجي، سهم طرف خارجي را از سقف‌هاي مندرج در ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم مستثنا و از اين طريق برخلاف سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم، به نوعي امتياز انحصاري تملك سهام با درصد بالا را به بانك‌هاي خارجي اعطا كرده است. همچنين قانون‌گذار براي تسهيل بيشتر امتياز بانك خارجي تعيين سقف سهم مشاركت طرف خارجي از تأسيس بانك مشترك ايراني و خارجي را بر اساس ماده (87) قانون برنامه پنجم توسعه در اختيار بانك مركزي قرار داد كه مكمل اقدامات قبلي در اعطاي امتيازات انحصاري بوده است.

حجم بالاي فعاليت‌هاي اقتصادي در قالب بنگاه‌داري، تحت مديريت و مالكيت دولت قرار دارد و واگذاري مالكيت با واگذاري مديريت همراهي نكرده است (براي مثال مديران بانك‌هاي دولتي واگذار شده هنوز توسط دولت منصوب مي‌شوند). قانون‌گذار هنوز در اين زمينه اقدام مؤثري كه براساس آن مديران بتوانند وارد يك فضاي رقابتي جديد شوند، صورت نگرفته است.

ايرادي كه كليه گزارش‌هاي نظارتي كميسيون ويژه نظارت و پيگيري اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم دارند، اين است كه در هيچ‌يك از گزارش‌هاي نظارتي فوق‌الذكر به طور جامع و دقيق راجع به تطبيق عملكرد نهادها و دستگاه‌ها درخصوص توسعه بخش غيردولتي ازطريق واگذاري بانك‌هاي دولتي بحث نشده است.

نقاط ضعف سازمان خصوصي‌سازي

درخصوص كاهش 20درصد (20%) ساليانه از حجم فعاليت‌هاي دولت درخصوص واگذاري بانك‌هاي دولتي به بخش غيردولتي تا پايان برنامه چهارم توسعه حكمي صادر نشده است.

سهم عمده سهام بانك‌هاي واگذارشده دراختيار دولت بوده و مديران آنها را دولت عزل و نصب مي‌كند.

پست‌بانك هنوز به بخش غيردولتي واگذار نشده و طي قانوني كه در تاريخ 19/2/1391 در مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيده، واگذاري اين بانك فعلاً به تعويق افتاده است.

علي‌رغم تأكيد سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي، هنوز 80درصد (80%) از سهام بانك‌هاي دولتي مشمول واگذاري به بخش غيردولتي واگذار نشده است و لذا صدر بند «ج» سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم ابلاغيه رهبري در سال 1385 اجرايي نشده است.

عملكرد خاصي در زمينه افزايش سرمايه بانك توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمايه‌گذاري تعاون موضوع بند «2» ماده (124) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 مجلس شوراي اسلامي ارايه نشده است.

در اجراي تبصره «2» ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم، آيين‌نامه نحوه تأ‌سيس و اداره بانك‌ها و مؤسسات مالي و اعتباري غيردولتي به دليل وجود خلاءهاي مقرراتي در اعمال نظارت كارآمد و مؤثر نسبت به قبل، پس  از تصويب در جلسه مورخ 23/3/1391 شوراي پول و اعتبار هنوز به مرحله ابلاغ و اجرا نرسيده، لذا اين تبصره از ماده مذكور هنوز توسط سازمان خصوصي‌سازي كاملاً اجرايي نشده است.

درمورد قانون الحاق يك تبصره به قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم، سازمان خصوصي‌سازي و وزارت امور اقتصادي و دارايي در اين زمينه مصوبه‌اي نداشته‌اند.

تكليف بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران در جزء «ل» بند «8» قانون بودجه سال 1389 جهت افزايش سهم تسهيلات ارزي بخش‌هاي غيردولتي، عملكرد اجرايي خاصي نداشته است.

نقاط ضعف بانك مركزي

در عمل نظارت بر اجراي جزء «3» از بند «هـ» سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي ابلاغيه رهبري در سال 1385، در راستاي جلوگيري از ايجاد انحصار توسط بنگاه‌هاي اقتصادي غيردولتي ازطريق تنظيم و تصويب قوانين و مقررات، توسط بانك مركزي ضعيف بوده است.

هرچند ممكن است توجيهات بانك مركزي منطقي و عملي باشد، اما افزايش سرمايه اوليه تأسيس بانك از (2000) به (4000) ميليارد ريال مي‌تواند نوعي ايجاد انحصار در طرف عرضه پول به‌شمار مي‌رود كه با روح جزء «3» از بند «هـ» سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي ابلاغيه رهبري در سال 1385 در تناقض است. بانك مركزي مسير درستي را در كنترل و مديريت طرف عرضه پول انتخاب نكرده است.

حكم واگذاري 5 درصد از سهام به كاركنان، در بانك ملت رعايت نشده است.

بانك مركزي درخصوص واگذاري 80درصد (80%) از سهام بانك‌‌هاي دولتي مشمول واگذاري اعمال نظارت دقيقي نكرده است. براي مثال براساس گزارش‌هاي مالي حسابرسي شده بانك صادرات ايران حدود 38درصد (38%) از سهام اين بانك در سال 1388 و حدود 32 درصد (32%) از سهام اين بانك در سال 1389 علاوه بر سهام عدالت هنوز در اختيار دولت است، 4/20درصد (4/20%) درصد سهام بانك تجارت نيز علاوه بر سهام عدالت دراختيار دولت باقي مانده است، همچنين سهام پست‌بانك نيز تاكنون به طور كامل دراختيار دولت بوده است.

توصيه‌هاي سياستي

با عنايت به نقاط قوت و ضعفي كه نهادها و دستگاه‌هاي مرتبط با اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي در زمينه توسعه بخش غيردولتي درحوزه بانكي داشته‌اند در راستاي رفع نقاط ضعف آنها توصيه‌هاي زير قابل ارايه است:

الف) از تصويب قوانين حوزه پولي و بانكي كه با سياست‌هاي كلي اصل  چهل و چهارم درتعارض هستند پرهيز شود و در صورت ضرورت با مجمع تشخيص مصلحت نظام هماهنگي لازم به عمل آيد.

ب) نظارت بر حوزه پولي و بانكي از سوي قوه مقننه درخصوص بخش غيردولتي و اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي و در اين حوزه تقويت شود.

ج) نظارت قوه مقننه بر تصويب آيين‌نامه‌ها و بخشنامه‌هاي مغاير با قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي تقويت شود.

د) بانك مركزي با عنايت به وظيفه حاكميتي بايد اولاً در صدور مجوز تأسيس بانك براي ذينفعان واحد براساس سياست‌ها و قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم عمل نمايد، ثانياً بانك‌ها و مؤسساتي را كه حالت انحصاري يا اختصاصي دارند (كه اغلب بانك‌هاي خصوصي اين‌گونه هستند)، در يك مدت زمان مشخص از لحاظ ساختار سهام‌داران با سياست‌هاي كلي مطابق سازد و ثالثاً شوراي پول و اعتبار از صدور بخشنامه‌ها و دستورا‌لعمل‌هاي مغاير با سياست‌هاي مذكور پرهيز نمايد.

ه) وزارت امور اقتصادي و دارايي به عنوان رييس و دبير هيات عالي واگذاري بانك‌هاي مشمول واگذاري و همچنين به لحاظ داشتن معاونت امور بانكي و اجراي سياست‌هاي كلي، بايد اولا اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي را دقيق و كامل پيگيري نمايد و ثانيا نظارت درستي نيز روي اين كار داشته باشد.

و) با توجه به اينكه مجمع تشخيص مصلحت نظام متولي اصل سياست‌هاي كلي اصل چهل‌وچهارم قانون اساسي است، توصيه مي‌شود به صورت آنلاين و در قالب پي‌ريزي يك ساختار دقيق نظارتي (در صورتي كه وجود ندارد) متشكل از كارشناسان خبره بر نحوه واگذاري بانك‌هاي مشمول واگذاري و همچنين بر توسعه نظام بانكي از طريق تاسيس بانك‌هاي غيردولتي نظارت مستمري داشته باشد.