بررسی دوباره قانون بانکداری در مجلس فعلی / مسئولیت بانک‌ها در خسارات وارد شده بر مشتریان

اقتصاد گردان - علی نظافتیان در گفت‌وگو با ایسنا، درباره طرح "بانکداری جمهوری اسلامی ایران" که نتیجه مجلس دهم بوده و اینک مجلس فعلی نیز در نظر دارد تا آن را بررسی کند، اظهار کرد: هر طرح یا لایحه در صورت تصویب نهایی باید موجبات تسهیل در رفع نیازها یا مشکلات مردم را فراهم آورد، نه آنکه بر مشکلات و چالش‌ها بیفزاید. ضمن آنکه در طرحی چنین با اهمیت باید مشخص شود که این طرح، ساختار فعلی بانک مرکزی کدام کشور را الگو قرار داده و در مورد دو موضوع مهم یعنی انطباق یا عدم مغایرت عملیات بانکی با موازین شرعی و نیز استقلال بانک مرکزی چه تدابیری اندیشه است. همچنین، اساسا چه مدل کسب‌وکار برای بانک‌ها و موسسات اعتباری در این طرح در نظر گرفته شده است.

وی ادامه داد: نکته‌ای که در مورد این طرح چندان منطقی و خوشایند بنظر نمی‌رسید عدم اتفاق نظر مجلس، دولت و بانک مرکزی درمورد این طرح است. از نظر اجرایی دولت و بانک مرکزی باید در طرحی که نظام بانکی را از اساس تغییر می‌دهد، مشارکت داشته باشند تا امکانات اجرای مطلوب آن فراهم شود.

در ادامه نظافتیان این طرح از جهات مختلف مورد بررسی قرار داد و گفت: یکی از اشکالات این طرح اهداف و وظایف بانک مرکزی است. در این طرح مجمع عمومی از ارکان بانک مرکزی حذف شده است که از نظر حقوقی با توجه به تعاریف قانون محاسبات عمومی و قانون خدمات مدیریت کشوری، حذف مجمع یک شرکت دولتی به معنای تبدیل آن به موسسه دولتی است. بدین ترتیب زمانی که مجمع عمومی سهامداران از ارکان بانک مرکزی حذف شود برابر مقررات قانون محاسبات عمومی خواه ناخواه این  تشکیلات جدید " موسسه دولتی" تلقی خواهد شد که باید زیر نظر نهاد ریاست جمهوری یا یکی از وزارتخانه‌ها اداره شود مگر آنکه طراحان طرح جدید در نظر داشته باشند علاوه بر وزارتخانه و شرکت و موسسه دولتی،یک نهاد دولتی دیگر فراتر از این عناوین ابداع کنند.

وی افزود: از سوی دیگر قانونگذار جدید که تصمیم دارد که بانک مرکزی را بطور تلویحی به عنوان یک موسسه دولتی تشکیل دهد باید تکلیف حقوق و تعهدات "شرکت سهامی دولتی بانک مرکزی" فعلی را نیز تعیین کند که آیا شخصیت و ماهیت حقوقی شرکت سهامی بانک مرکزی همچنان باقی خواهد بود یا منحل می‌شود و یا آنکه فقط مجمع از ارکان آن حذف می‌شود ولو آنکه براساس قوانین فعلی موسسه دولتی محسوب شود. مگر آنکه ادعا شود که بانک مرکزی جدید همان بانک مرکزی قدیم است که فقط ماهیت حقوقی آن از شرکت دولتی به موسسه دولتی تغییر یافته است.

دبیر کمیسیون حقوقی بانک‌ها و موسسات اعتباری گفت: در طرح جدید شورای پول و اعتبار و هیات نظارت اندوخته اسکناس حذف شده و جایگزین آنها هیات عالی و هیات نظارت حسابرسی آمده است که در طراحی جدید ساختار بانک مرکزی که بی‌شباهت به ساختار تشکیلات بانک مرکزی انگلستان (اختصارا BOE) نیست کلیه مقامات و اعضای کلیدی ارکان بانک مرکزی مستقیم یا غیر مستقیم توسط دولت انتخاب می‌شود. به هرحال از جمله مهمترین وظیفه و مسئولیت‌های پیش بینی شده برای بانک مرکزی ثبات سطح عمومی قیمت‌ها و کنترل تورم، تعیین و اجرای سیاست‌های پولی و ارزی، ضرب مسکوکات و انتشار اسکناس‌های رایج کشور است و با ساختار جدید، بانک مرکزی بصورت موسسه‌ای دولتی بطور کامل در اختیار دولت قرار می‌گیرد و امکان نظارت مستقیم قوای مقننه و قضاییه بر عملکرد آن نیزچندان قابل توجه نیست. همچنین، تنها شخص رئیس جمهور یا وزارتخانه‌ای که موسسه دولتی بانک مرکزی تحت نظارت آن قرار خواهد گرفت باید پاسخگوی عملکرد بانک مرکزی باشند.

وی حذف هیئت نظارت اندوخته اسکناس را نیز از دیگر تغییرات دانست و اظهار کرد: در طرح جدید هیات نظارت بر اندوخته اسکناس بطور کلی حذف و وظیفه مقررات گذاری در مورد نحوه توزیع اکسناس برعهده هیات عالی بانک مرکزی قرار گرفته است که با توجه به ترکیب دولتی هیات عالی این امر به منزله اختیار کامل دولت در چاپ ونشر اسکناس است.

نظافتیان افزود: در طرح جدید دارایی‌های بانک مرکزی پشتوانه  پول منتشر شده توسط این بانک است و تعیین مقررات مربوط به انتشار پول توسط بانک مرکزی هم در اختیار هیات عالی قرار گرفت است که اولین پرسش در این زمینه آن است که" دارایی‌های بانک مرکزی" شامل چه اقلامی است و منظور ارزش دفتری این داراییهاست یا ارزش واقعی؟ پرسش بعدی آن است که در غیاب هیات نظارت بر اندوخته اسکناس و تفویض اختیارات آن به هیات عالی چگونه و با چه مکانیزمی میتوان فعالیت‌های بانک مرکزی در زمینه چاپ و نشر اسکناس را تحت نظارت قرار داد تا مبادرت به چاپ و نشر پول بدون پشتوانه قانونی لازم نکند؟

وی با بیان اینکه با این ساختار دولتی نمیتوان انتظار داشت که بانک مرکزی در اعمال سیاست‌های بانکی و نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بتواند مستقل از دولت عمل کند، گفت: یکی دیگر از تشکیلات بانک مرکزی که در طرح جدید پیش بینی شده، هیات انتطامی بانک مرکزی است که قرار است به تخلفات اشخاص تحت نظارت بانک مرکزی رسیدگی و صدور حکم کنند. نکته قابل بررسی در مورد هیات انتظامی، ماهیت حقوقی آن است که در ترکیب هیات بدوی سه قاضی و در ترکیب هیات تجدید نظر دو قاضی منصوب قوه قضاییه پیش بینی شده که با معرفی رئیس کل بانک مرکزی و حکم ریاست قوه قضاییه منصوب می شوند و اولین پرسشی که در این زمینه قابل طرح است آن است که آیا این هیات انتظامی با چنین ترکیبی یک محکمه قضایی است یا یک محکمه دادگاه اداری نظیر هیاتهای رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت یا مراجع حل اختلاف کار؟ در صورتی که یک محکمه اداری است در این صورت آرای آن قاعدتآ بایستی قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری باشد اما اگر محکمه قضایی است جایگاه آن نه در بانک مرکزی بلکه در قوه قضاییه است. تشریفات رسیدگی هم حسب مورد تابع آیین دادرسی مدنی یا کیفری خواهد بود.

نظافتیان افزود: با توجه به اهمیت و وسعت فعالیت‌های مالی بانک مرکزی در داخل و خارج کشور منطقی نیست هم حسابرس و هم ناظر یا بازرس قانونی بانک مرکزی قوه مجریه باشد که دیوان محاسبات در این زمینه می تواند نقش ناظر مجلس بر عملکرد مالی بانک مرکزی را داشته باشد. از دیگر اشکالات اساسی وارد بر قانون عملیات بانکی بدون ربا پیچدگی روابط حقوقی بین بانک و مشتریان چه در بخش سپرده گذاری و چه در بخش تسهیلات و اعتبارات است که این ایراد در قانون جدید نه بطور کامل بلکه تاحدی برطرف شده است.

دبیر کمیسیون حقوقی بانک‌ها و موسسات اعتباری ادامه داد: در مورد مقررات عملیات بانکی بدون ربا در طرح جدید بانکداری رعایت چند نکته چون رعایت نظریات عام مراجع عظام تقلید در تدوین این مقررات است. یکی از نکات بسیار مثبت طرج جدید ماده ۱۰۸ است که براساس آن موسسات اعتباری ملزم شده‌اند نوع عقد، نحوه محاسبه سود و اقساط تسهیلات، جریمه تاخیر و سایر موارد مربوط به قرارداد را بصورت شفاف در متن قرارداد درج نمایند و نسخه ای از قرارداد را در اختیار تسهیلات گیرنده و ضامن‌ها قرار دهند. 

در ادامه وی درباره ماده ۱۳۱ این طرح، توضیح داد: طبق آن پیش بینی شده که جرائم تاخیر تسهیلات بانکی متعلق به دولت است که در حساب ویژه جرایم تاخیر تجمیع و با تصمیم کارگروه ویژهای برای تسویه بدهی بدهکاران ورشکسته تخصیص می‌یابد تا پس از تمکن مجدد به دولت بازگردانند. در این زمینه، از نظر مبانی مالکیتی براساس کدام منطق شرعی یا قانونی و حقوقی جرائم تاخیر که در اثر تاخیر گیرندگان تسهیلات پرداختی بانک‌ها ایجاد و به حساب بانک تسهیلات دهنده واریز می‌شود اما در طرح جدید متعلق به دولت اعلام شده است؟ بر فرض بپذیریم که این منابع متعلق به دولت است.در آن صورت چگونه میتوان بر خلاف اصول قانون اساسی درآمد دولت حاصل از وصول جرائم تاخیر را بدون درج در لایحه بودجه و با تصمیم یک کار گروه بین بدهکاران تقسیم کرد.

نظافتیان افزود: همچنین، از نظر مدیریتی تسهیلات گیرنده‌ای که اطمینان دارد که اگر بدهی خود را به بانک نپردازد بلکه وی می‌تواند با گرفتن حکم ورشکستگی یا اعسار بدهی خود را از محل جرائم تاخیر پرداخت کند، فاقد انگیزه کافی برای پرداخت بدهی خود به بانک‌ها خواهد بود. علاوه براین، افزایش میزان مطالبات معوق بانک‌ها یکی از آثار بدیهی ماده ۱۳۱ طرح، پیش بینی میشود.

مسئولیت بانک‌ها در خسارات وارد شده بر مشتریان 

دبیر کمیسیون حقوقی بانک‌ها و موسسات اعتباری گفت: در قانون پولی و بانکی مسئولیت بانک‌ها در مورد خسارات وارده بر مشتریان در اثر عملیات بانک‌ها تا حد زیادی مشخص است اما در طرح جدید بانکداری چه مقرراتی برای این موضع در نظر گرفته شده است؟ علاوه براین، پیام طرح جدید آن است که دولت باید حداکثر ظرف یکسال یک بانک دولتی دیگر بنام بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران تاسیس کند یا یکی از بانک‌های تخصصی موجود را با حفظ ماموریتهای آن به بانک توسعه تبدیل کند. 

وی یکی از ویژگی‌های اصلی طرح جدید بانکداری را توجه ویژه به نهادهای مکمل صنعت بانکداری نظیر شرکت‌های گزارشگری اعتباری،موسسات تضمین اعتبار، صندوق ضمانت سپرده ها و کانون موسسات اعتباری دانست و اظهار کرد: یکی از راه حل‌های اساسی رفع چالش‌های فعلی صنعت بانکداری، تقویت عملی نهادهای غیر دولتی مکمل صنعت بانکداری است که بانک مرکزی را در طراحی، سیاستگذاری و نظارت بر عملیات بانکی موسسات اعتباری یاری رسانند و نظریات کارشناسی خود را به شبکه بانکی کشور ارائه دهند. در این زمینه از منظر کارشناسی  بنظر می رسد مجلس باید به جای شبه دولتی سازی نهادهای مکمل صنعت بانکداری و مدیریت مستقیم یا غیر مستقیم دولت بر این قبیل نهادها، شرایطی را فراهم آورد که بخش خصوصی بتواند در تشکیل و راه اندازی این قبیل نهادها شوق فعالیت و سرمایه گذاری داشته باشد و راهگشای مشکلات فراوان سیستم بانکی کشور باشد.

  

نظافتیان طرح بانکداری جمهوری اسلامی تهیه شده توسط کمیسیون اقتصادی مجلس دهم را طرحی نسبتا جامع دانست و گفت: بسیاری از موضوعات مطروحه در آن از جمله چالش های فعلی نظام بانکی کشور است که قطعا اتخاذ تصمیم در مورد آنها بسیاری از مشکلات فعلی سیستم بانکی کشور را حل خواهد کرد، ولی در این طرح بطور شفاف مشخص نشده که بانک‌ها و موسسات اعتباری دارای چه مدلی از کسبوکار هستند و هزینه‌های پرسنلی و عملیاتی آنان چگونه باید تامین شود و در صورتی که بین نرخ تمام شده محصولات و خدمات بانکی و میزان سود یا کارمزد ابلاغ شده بانک مرکزی تفاوت باشد چه راهکاری برای رفع این حاشیه سود وجود دارد که سپرده گذاران و سهامداران بانک‌ها از آن متضرر نشوند و بالاخره آنکه چه تدابیری برای حل مشکل مطالبات معوق بانک‌ها در این طرح اندیشه شده است؟