كسري بودجه و دخل و خرج دولت، بودجه‌ریزی‌ مبتنی بر عملکرد در سال 97

اقتصاد گردان -  با آغاز فصل پاییز و نزدیک‌‌ شدن به زمان تقدیم لایحه بودجه به مجلس، بحث‌ها و اظهارنظرات درباره سند مالی سال آینده جدی‌تر شده است. بودجه سال 96 درحالی رو به پیشروی است که طبق آخرین گزارش‌های مالی درجه عملکرد پایینی داشته است. 

همچنانکه کسری بودجه امسال بین کارشناسان تا 37هزارمیلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود و رییس ‌سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده است 10هزار میلیارد تومان از 319هزارمیلیارد تومان منابع عمومی بودجه سال جاری محقق نخواهد شد. براساس آمارهای ارائه شده توسط بانک مرکزی در 4ماهه نخست سال جاری، درآمدهای مالیاتی این مدت بالغ بر 29هزار و 690 میلیارد تومان بوده که عقب‌ماندگی حدود 10هزارمیلیارد تومانی نسبت به رقم مصوب 4ماهه دارد.

 از طرف دیگر نیز درآمدهای نفتی کشور نیز در این مدت نسبت به میزان مصوب 30درصد کاهش یافته است. آن طور که از اطلاعات بانک مرکزی برمی‌آید، محوری‌ترین عامل کاهش درآمدهای دولت در این بازه زمانی از ناحیه سایر درآمدها(عمدتا مربوط به درآمدهای گمرکی و جرایم) و درآمدهای نفتی بوده است؛ اتفاقی که به‌ گمان کارشناسان دلیل آن را منحصرا در وضعیت اقتصادی کشور نمی‌توان جست‌وجو کرد بلکه خاستگاه اصلی باز ماندن عملکرد از مصوب بودجه در نحوه بودجه‌ریزی و بیش‌برآوردی‌هاست. سازمان برنامه و بودجه نیز مختصات این آسیب‌شناسی را تایید می‌کند و به همین دلیل است که محمدباقر نوبخت، رییس این سازمان مدتی است که از نگارش بودجه 97 مبتنی بر عملکرد خبر داده است. آخرین خبر از این نهاد سیاست‌گذار حاکی از آن است که بخشنامه بودجه در سازمان برنامه و بودجه نهایی شده و احتمالا در جلسه ستاد اقتصادی به امضای رییس‌جمهوری ‌خواهد رسید.

 طبق رویه سالانه، سازمان برنامه و بودجه باید تا پانزدهم آذر ماه لایحه دخل و خرج یک سال مالی را تقدیم مجلس کند و امسال دولت می‌خواهد 3‌روز زودتر از موعد لایحه را به مجلس بفرستد آخرین اطلاعات دریافتی در رابطه با روند تهیه و تدوین لایحه بودجه سال ۱۳۹۷ از این حکایت دارد که بخشنامه بودجه آماده و در ستاد اقتصادی دولت مورد بررسی قرار خواهد گرفت و در صورت تایید نهایی به امضای رییس‌جمهوری می‌رسد و طی یکی دو روز آینده به دستگاه‌ها ابلاغ خواهد شد. اما نکته حایز اهمیت در نگارش بودجه سال 97 این است که بعد از سال‌ها حرف و سخن بالاخره قرار است، لایحه بودجه‌یی مبتنی بر عملکرد به مجلس برود. «ایسنا» در این باره نوشته است:«در بخشنامه بودجه چارچوب پیش‌بینی منابع و مصارف و اهداف دولت از تهیه بودجه سال بعد مشخص شده و سازمان‌ها براساس آن پیش ‌بینی مالی سال خود را انجام می‌دهند».

همچنین قرار است در ستاد اقتصادی دولت، رییس سازمان برنامه و بودجه درباره چارچوب کلی بودجه سال آینده ازجمله سقف منابع و هزینه‌ها و فرضیات آنها توضیحاتی ارائه کنند. ظاهرا صرفه‌جویی در اعتبارات هزینه‌یی در دستور کار دولت خواهد بود. به طوری ‌که به گفته نوبخت، بودجه سال 1397 بر مبنای قیمت تمام شده محصول تصویب و پرداخت خواهد شد و هر 3ماه یک ‌بار براساس عملکرد آن دستگاه تخصیص‌ها انجام می‌شود. رییس سازمان برنامه و بودجه البته این اقدام را خاص دولت دوازدهم نمی‌داند و می‌گوید، مقدمات این اصلاح در دولت یازدهم انجام شده است. «سازوکارهای بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد در دولت یازدهم آماده شده و قیمت واحد هر فعالیت دستگاه‌ها را محاسبه کردیم و بر مبنای این قیمت و کمیت به آن دستگاه‌ها بودجه می‌دهیم و این بودجه لزوما از سال قبل بیشتر نیست بلکه بر مبنای عملکرد آن دستگاه‌هاست.»

درحالی طبق قانون دولت باید تا ۱۵ آذر ماه لایحه بودجه سال بعد را به مجلس تقدیم کند که ظاهرا طبق زمان‌بندی انجام شده از سوی سازمان برنامه و بودجه قرار است برای سال جاری لایحه بودجه در تاریخ ۱۲ آذر ماه یعنی 3روز زودتر از موعد نیز به مجلس تقدیم شود.

در رابطه با بودجه ۱۳۹۷ این موضوع مورد توجه است که باید بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستور کار قرار داشته باشد چراکه طبق بند(پ) ماده(۷) قانون برنامه ششم توسعه، دولت باید در هر سال ۲۰درصد از بودجه دستگاه‌ها را براساس بودجه‌ریزی براساس عملکرد تهیه و تنظیم کند که اکنون با توجه به اینکه سال آینده، سال دوم اجرای برنامه ششم است باید تا ۴۰درصد بودجه دستگاه‌ها بر مبنای عملکرد تهیه شده باشد اما این مساله وجود دارد که در سال جاری ۲۰درصد مورد تاکید برنامه ششم کاملا اعمال نشد چراکه لایحه بودجه پیش از تصویب و اجرایی شدن برنامه ششم توسعه تدوین شده بود.

محمدتقی فیاضی، مدیر گروه دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس درخصوص ضرورت بازنگری در بودجه‌نویسی می‌گوید: دولت باید برنامه میان‌مدتی را در دستورکار قرار دهد ضمن اینکه بخشی از وظایف خود را واگذار کند. تامین امنیت، آموزش و تامین غذا که موضوعات حاکمیتی هستند را می‌تواند منحصر به خود باقی بگذارد و سایر وظایف خود را به دیگر بخش‌ها واگذار کند. بسیاری از دستگاه‌ها درحال ‌حاضر موازی‌کاری می‌کنند درحالی که برای کاهش هزینه‌های جاری این دستگاه‌ها می‌توانند ادغام شوند.

وی ادامه می‌دهد: زمانی‌ می‌توان امیدوار بود که کسری بودجه به حداقل برسد که انضباط را به نحوه بودجه‌نویسی بازگردانیم. دولت باید به‌ تدریج وابستگی خود را به نفت کاهش دهد و بودجه اتکای اصلی خود را به مالیات قرار دهد. بنابراین دولت و مجلس باید دستورکار میان‌مدتی را تدوین کنند و به سمت اصلاحات بودجه‌نویسی پیش بروند تا بتوان براساس منابع واقعی و بدون وابستگی به اوراق تعهدزا و نفت بودجه واقعی و با درجه عملکرد بالا را تدوین و به اجرا بگذارد.

تجربه عملکرد بودجه در سال‌های اخیر نیز نشان می‌دهد، مهم‌ترین شرط برای تنظیم دخل و خرج دولت فارغ از لزوم کاهش هزینه‌های جاری، انضباط‌بخشی و واقع‌بینی در نوشتن و تصویب بودجه است.

به عنوان مثال طبق بودجه سال 96 دولت باید در 4ماهه ابتدایی امسال 40.4هزارمیلیارد تومان از طریق فروش دارایی‌های سرمایه‌یی(نفت، گاز، فروش اموال منقول و غیرمنقول) درآمد کسب می‌کرد که از این میزان تنها 26.2هزارمیلیارد تومان(64.8 درصد) محقق شده است. از طرف دیگر قرار بوده که از این میزان درآمد 24.2هزارمیلیارد تومان صرف بودجه عمرانی شود که تنها 1.2هزارمیلیارد تومان(4.6درصد) آن تحقق یافته است. به بیان دیگر اگر دولت براساس مصوب تمام بودجه عمرانی کشور در این 4ماه را پرداخت می‌کرد در همین 4ماه ابتدایی به میزان 39هزارمیلیارد تومان کسری عملیاتی و سرمایه‌یی به بار می‌آورد یعنی 2هزارمیلیارد تومان بیشتر از پیش‌بینی نماینده مجلس که برای کل سال برآورد کرده بود.

حال باید پرسید، علت اصلی این قصور چیست؟ کاملا واضح است که بیش‌برآوردی و عدم درک صحیح و علمی از وضعیت اقتصادی داخل و خارج که خود موجب پیشگویی‌های غیرواقعی از قیمت نفت و دیگر درآمدها می‌شود، این اوضاع را به بار می‌آورد. حال باید دید آیا گفته محمدباقر نوبخت درخصوص بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سال آینده تحقق خواهد یافت یا این اقدام نیز با مخالفت و مقاومت دستگاه‌ها همراه خواهد شد و روند کسری بودجه و منفی ‌بودن تراز عملیاتی همچنان ادامه خواهد داشت. این اتفاق اگر باز هم مانند سال‌های قبل در حد حرف باقی نماند و به منصه‌ظهور بنشیند، می‌توان امیدوار بود که دستگاه‌ها در اعلام خرج و هزینه‌های خود عینی‌تر و واقعی‌تر عمل کرده و بستری برای جولان خواسته‌های فضایی آنها از منابع عمومی وجود نداشته باشد.؛ چراکه سازمان برنامه ‌و بودجه، ردیف‌های بودجه‌یی را به‌ صورت کمی براساس عملکرد دستگاه‌ها پیش‌بینی خواهد کرد.