8 الزام اصلاحات اقتصاد ايران، امكان خروج معجزه آميز از وضع كنوني نداريم اصلاحات ساختاري تنها گزينه است

مركز پژوهش‌هاي مجلس در گزارشي با عنوان تصويري از عملكرد اقتصاد كلان در دولت‌هاي مختلف به بررسي عملكرد اقتصاد كلان ايران در دوره‌هاي مختلف پرداخته است. 

مركز پژوهش‌هاي مجلس شاخص‌هاي نرخ رشد اقتصادي، صادرات نفت و گاز كشور، ميزان افزايش شاغلان، ضريب جيني، نرخ تورم، شاخص‌هاي رفاه خانوار و تراز تجاري كشور را مورد بررسي قرار داده و با واكاوي روند اين شاخص‌ها در دولت‌هاي مختلف به ارائه راهكارهايي براي بهبود مستمر شاخص‌ها پرداخته است. 

يافته‌هاي اين گزارش نشان مي‌دهد ثبات رشد اقتصادي حتي براي يك دوره چهارساله در دولت‌هاي ايران پس از جنگ تحميلي دشوار و كم‌سابقه بوده است. بر اين اساس، تغيير در عملكرد شاخص‌هاي اقتصادي نيازمند شرايطي است كه در آن عملكرد اقتصاد ايران به نحو چشمگيري ارتقا پيدا كند. در اين راستا، اصلاحات ساختاري تنها گزينه‌اي است كه مركز پژوهش‌هاي مجلس مقابل اقتصاد ايران مي‌بيند و با عنوان اينكه امكان خروج معجزه‌آميز از وضعيت كنوني نهادي و سياستي اقتصاد ايران وجود ندارد، ضرورت اصلاحات را متذكر شده است. 

همچنين فهرست اصلاحات اقتصادي براي ارتقاي عملكرد اقتصاد كلان در 8 بند عنوان شده كه مهمترين آنها اصلاح قوانين پايه‌اي در نظام بانكي، اجراي احكام قانوني و مبارزه با مفاسد اقتصادي، اصلاح مديريت انرژي و تراكم‌زدايي مديريت بخش عمومي است. 

نرخ رشد ايران پس از يك دوره افت طي سال‎‌هاي 1356 تا 1367 و تجربه 6 سال رشد اقتصادي منفي كه نتيجه طبيعي بي‌ثباتي سال‌هاي نخست انقلاب اسلامي و دفاع مقدس بود، مجدداً از سال 1368 در مسير رشد بلندمدت قرار گرفت. اقتصاد ايران طي سال‌هاي 1380 تا 1386 بالاترين نرخ رشد را تجربه كرد و از سال 1386 روند نزولي در متغير رشد اقتصادي (و ساير متغيرهاي اقتصاد ايران مانند رشد بخش صنعت و ...) آغاز شده است. 

در پايان سال 1394، توليد ناخالص داخلي سرانه در ايران همچنان به سطح اين متغير در سال 1386 نرسيده و با ملاحظه رشد اقتصادي 8.9 درصدي براي سال 1395 مي‌توان عنوان كرد كه در پايان سال 1395، توليد ناخالص داخلي سرانه از سطح اين مقدار براي سال 1386 بيشتر شده و به سطح 1389 رسيده است. 

در صورت تداوم روند رشد اقتصادي رخ داده شده در سال 1395 و به ويژه رشد بخش‌هاي مختلف اقتصادي مانند ساختمان و مسكن در سال 1396، شايد بتوان سال 1395 را سال پاياني سراشيبي اقتصاد ايران در اين مقطع دانست. 

علاوه بر مقدار رشد اقتصادي، كيفيت رشد اقتصادي نيز از مواردي است كه بايد مورد توجه قرار گيرد. يكي از شاخص‌هايي كه در بررسي كيفيت رشد اقتصادي مورد استفاده قرار گيرد. ميزان اشتغال ايجادشده همراه با رشد اقتصادي است. در حالت معمول رشد اقتصادي بايد همراه با ايجاد اشتغال باشد، اما در برخي موارد (به خصوص در مورد كشورهايي كه داراي منابع طبيعي هستند) رشد بدون اشتغال نيز مشاهده شده كه موجب بي‌كيفيت شدن رشد اقتصادي مي‌شود. بررسي ميزان اشتغال ايجادشده از سال 1385 به بعد نشان مي‌دهد كه رشد اقتصادي طي دوره 1387 تا پايان 1393 را مي‌توان رشد اشتغال‌زا ناميد. 

اقتصاد ايران طي نيم قرن اخير چه در بخش درآمدهاي ارزي و چه منابع بودجه عمومي دولت) وابستگي بالايي به درآمدهاي ناشي از صادرات نفت پيدا كرده است. بررسي ميانگين صادرات نفت و گاز طي دوره 1368 تا 1395 نشان مي‌دهد ميزان دلاري صادرات نفت و گاز به نحو قابل توجهي در دولت‌هاي نهم و دهم بيش از دولت‌هاي قبل و بعد از آن است. 

همواره نرخ رشد اقتصادي ايران متاثر از درامد نفت و گاز بوده است. به عبارت ديگر در زمان‌هاي افزايش درآمدهاي نفت و گاز رشد هم افزايش يافته است. با اين حال، نسبت اين دو متغير در دولت‌هاي مختلف متفاوت بوده است. به نحوي كه در دولت پنجم ميزان صادرات نفت و گاز براي ايجاد هر درصد رشد اقتصادي 4.18 ميليارد دلار و در دولت دهم 67.17 ميليارد دلار بوده است. در دولت يازدهم اين ميزان 13.99 ميليارد دلار بوده است. 

بررسي‌ها نشان مي‌دهد در بين دولت پنجم تا يازدهم بهترين عملكرد بهره‌برداري از منابع نفتي در جهت رشد اقتصادي را به ترتيب دولت‌هاي پنجم، هفتم و هشتم داشته‌اند. هرچند رشد بالاي سال 1368 كه ناشي از رشد منفي قابل توجه در سال 1367 بوده عامل اصلي بهبود عملكرد دولت پنجم محسوب مي‌شود.

كمترين بازده منابع ناشي از صادرات نفت و گاز در دولت دهم صورت گرفته است. رشد منفي شديد اقتصادي در سال 1392 موجب افزايش اين مقدار در سال 1393 و رشد بالاي اقتصادي سال 1368 موجب كاهش براي دولت پنجم شده است. 

عملكرد تراز حساب جاري(بدون نفت) به عنوان متغير بيانگر توازن در حوزه تجارت خارجي نشان مي‌دهد طي سه ماهه اخير هيچ گاه كسري تراز جاري كشور كمتر از 5 ميليارد دلار نبوده و بهترين عملكرد مربوط به سال 1394 است. در خصوص ادعاي صفر شدن تراز جاري در سال 1395، تنها با لحاظ كردن ميعانات گازي به عنوان جزء صادرات غيرنفتي است. آمارها بيانگر افزايش مستمر كسري تراز تجاري در دهه 1380 بوده است(به غير از سال 1388). بهترين عملكرد دوره متعلق به سال‌هاي مياني دهه 1370 و دولت ششم و هفتم بوده و پايين‌ترين عملكرد مربوط به دولت‌هاي نهم و دهم است. اين روند بيانگر نامتوازن شدن رابطه، متقارن با افزايش درآمدهاي نفتي است. چنانكه از سال 1391 با كاهش درآمدهاي نفتي و افزايش نرخ ارز، كسري تراز جاري كشور نيز بهبود يافت.

ضريب جيني متغيري است كه وضعيت نابرابري درآمدي را نشان مي‌دهد و هرچه بالاتر باشد، وضعيت نابرابري بدتر است. ميانگين اين متغير باري دولت‌هاي يازدهم، نهم، ششم و پنجم تقريبا شبيه به هم بوده است. كمترين دوره براي نابرابري بر حسب ضريب جيني دولت دهم بوده و بالاترين آن براي دولت هشتم است. كاهش ضريب جيني در دولت دهم از سال 1386 رخ داده و به جز يك مورد افزايش در سال 1388، تا سال 1390 روند كاهشي داشته است. كاهش شديد ضريب جيني طي سال‌هاي 1389 و 1390 تا حدود زيادي متاثر از اجراي قانون هدفمندي يارانه‌ها و توزيع يكسان يارانه نقدي به خانوارهاي ايراني بوده است. از اين جهت كه يارانه پرداختي به همه گروه‌هاي درآمدي يكسان بوده، اين يارانه وضعيت دهك‌هاي پايين درآمدي را نسبت به دهك‌هاي بالاتر بيشتر بهبود داده، زيرا دهك‌هاي بالاتر سهم بالايي از درآمدها را داشته و در نتيجه هزينه‌هاي اين دهك به يكباره افزايش قابل ملاحظه‌اي داشته است. با افزايش تورم ناشي از آثار اين بهبود در وضعيت توزيع درآمد به مرور زمان از بين رفته است. 

نسبت هزينه خوراكي به كل هزينه خانوار يكي از شاخص‌هاي مورد استفاده براي رفاه خانوار است كه كاهش آن بيانگر بهبود سطح رفاهي خانوار است. اين نسبت از اواسط دولت ششم روند كاهشي داشته و در سال 1386 و 1387 به كمترين ميزان خود رسيده است. پس از اين دو سال دوباره رو به افزايش گذاشته و با وجود بهبود ضريب جيني از سال 1386 به بعد، رفاه خانوار نسبت به سال‌هاي قبل به شدت كاهش يافته است. تنها در دولت دهم وضعيت رفاهي خانوار در انتهاي دوره بدتر از ابتداي دوره بوده است و در ساير دولت‌ها اين روند كاهشي حفظ شده است. 

روندها حاکی از آن است که به جز دولت پنجم که در آن تغییرات زیادی بر روی شاخص رفاه خانوار رخ داده، شاخص هزینه خوراکی به کل هزینه خانوار از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۹ مستمراً روند بهبود را نشان می‌دهد، اما درصد تغییرات طی یک دوره چهارساله، قابل توجه نبوده است. همچنین شاخصی حداقل دستمزد حقیقی در طول زمان روند افزایشی داشته که تورم از مؤلفه‌های اساسی در تعیین حداقل دستمزد است. بیشترین رشد دستمزد حقیقی در دولت پنجم و کمترین آن در دولت دهم رخ داده است. به طور معمول در دوره اول دولت ها رشد دستمزد حقیقی رخ داده و در دوره بعد به دليل سياست‌هاي انبساطی تورم افزایش یافته و دستمزد حقیقی کاهش می‌یابد. در دولت‌های پنجم و ششم و همچنین نهم و دهم این موضوع به خوبی نشان داده شده است. در دولت دهم بیشترین کاهش در رشد دستمزد حقیقی مشاهده می شود و سال ۱۳۸۹ (سالی که بهبود قابل توجه توزیع درآمد به علت اعطای یارانه نقدی مشاهده می شود) نقطه آغاز کاهش شدید در رشد دستمزد حقیقی است. دولت هفتم و هشتم تنها دولت‌هایی هستند که دو دوره پشت سر هم (در یک دوره هشت ساله ریاست جمهوری) دستمزد حقیقی در آن رشد داشته است.

يكي از معيارهاي رايج براي قضاوت در خصوص حفظ رفاه و قدرت ثبات‌آفريني دولت‌ها در عرصه اقتصاد، تورم و نوسانات تورم است. بالاترين تورم ايران در سال 1374 و پس از آن در سال 1391 نمايان شده است. معمولاً سیاست‌های بلندپروازانه دولت‌ها در دور اول منجر به افزایش تورم در دور دوم می‌شود. این موضوع برای دولت‌های پنجم و ششم و همچنین نهم و دهم ملاحظه می‌شود. دولتهای هفتم و هشتم تنها دولت‌هایی هستند که نرخ تورم در دور دوم دولت (در یک دوره هشت ساله ریاست جمهوری) نسبت به دور اول کاهش یافته است.

 واقعیات آشکار شده از خلال روندهای يادشده نشان مي‌دهد نرخ‌های رشد بالا، بیش از هر چيز مرهون درآمدهای نفتی بوده است که این دلیل کافی برای شکنندگی اقتصاد ایران محسوب می‌شود. بی ثبات ماندن نرخ‌های رشد، در اقتصاد ایران بسیار مشهود است. هرچند دامنه نوسان عمدتاً بین ۳/۵ تا ۵/۵ است. به نظر می‌رسد فراتر رفتن از این دامنه (جز در سال های استشنا) و ثبات آن حتی برای یک دوره چهارساله نیازمند اصلاحات ساختاری است. 

در عين حال،  کسری تراز جاری کشور (بدون نفت) نیز ارتباط روشني با صادرات نفتی دارد و در صورت افزایش درآمدهای صادرات نفت، باید منتظر افرایش كسری تراز جاری (بدون نفت) و وخامت توازن خارجی نیز بود. مدیریت واردات و تراز جاری به نحوی که در سال‌های پیش رو با افزایش صادرات نفتی، به کسری تراز منجر نشود، با حفظ سیاست‌های پیشین بخش تجاری ممکن نیست. 

همچنين بررسي روند آمار شاخص‌هاي اقتصادي نشان مي‌دهد جنس رشد اقتصادی کشور طی دهه اخیر اشتغالزایی کمی داشته و تحت تاثیر افزایش درآمدهای نفتی، بهبود نیافته و در سال‌های تحریم نفتی هم، لزوماً کاهش را تجریه نکرده است. نوسان اشتغال‌زایی عمدتاً منشا سیاست‌گذاری داخلی دارد اما هیچ‌گاه روند باثباتی را تجربه نکرده است. به بیان دیگر سیاست‌های تحریک موقت اشتغال، تنها در یک یا دو سال سقف های تجربه شده (۶۰۰ هزار شغل) را لمس کرده و مجدد اقتصاد ایران به پایین‌تر از متوسط عملکرد اشتغالزایی خود بازگشته است. به نظر می‌رسد روند باثبات در ایجاد شغل بالاتر از سقف يادشده نیازمند اصلاح سیاست‌های بازار کار است. علاوه بر شرایط کلان کشور به خصوص از منظر ثبات اقتصادی و محیط کسب وکار، عامل مهم در اشتغال‌زایی وجود هماهنگی عملیاتی میان نهادهای مختلف مؤثر در اشتغال‌زایی شامل سیستم‌های بانکی، آموزشی، تأمین جتماعی، اجرایی و... است که به نظر می‌رسد تحول در آنها زمان‌بر است.

بر اساس گزارش مركز پژوهش‌هاي ايران، شاخص نابرابری جزء معدود شاخص‌هایی است که با رشد یا درآمد نفت همگرایی زیادی نداشته و بیشتر متأثر از سیاست‌های اقتصادی دولت‌ها و مسئله تورم، نوسان داشته است. دولت‌هایی که همزمان با اعمال سیاست‌های بازتوزیعی غیرشتابزده، توان کنترل تورم را داشته‌اند، توانسته‌اند برای کلی دوره دولت، روند کاهش نابرابری را تثبیت کنند. با توجه به تغییرات بطئی در این شاخص، پایین نگه داشتن تورم و داشتن یک سیاست بازتوزیعی تدریجی، می‌تواند گزیته بهتری باشد. 

اين گزارش نشان مي‌دهد كه شاخص تورم (به استثنای سال ۱۳۹۱ که بیشتر ناشی از جهش ارز در شوک تحریم بود) یکی از مهمترین شاخص‌هایی است که عملکردهای بخش‌های مختلف اقتصاد ایران را متأثر می‌کند. گذشته از بالا بودن متوسط تورم نسبت به سایر اقتصادها، بی‌ثباتی نرخ تورم در ایران، یکی از بیماری‌های مزمن محسوب می‌شود. بلندپروازی سیاستی همزمان با عدم انضباط مالی، همواره با ۲ یا ۳ سال فاصله به تورم های بالا منجر شده است. 

در عين حال، اگر دو قله تورمی (۱۳۷۴ و همچنین ۱۳۹۱-۱۳۹۲) را نادیده بگیریم روند شاخص رفاه خانوار (سهم هزینه‌های خوراکی از کل) همواره و با کندی بهبود یافته است، این موضوع تقریباً در مورد شاخص حداقل دستمزد واقعی نیز صادق است. 

چنانکه در نکات يادشده عنوان شد، خارج شدن از دامنه متعارف شاخص های اقتصاد ایران و حفظ ثبات رشد (حتي برای یک دوره چهارساله)، کاری دشوار و کم سابقه در تجربه دولت‌های چهارگانه پس از جنگ تحمیلی محسوب می‌شود. چنین تغییری در عملکردها منوط به شرایطی است که بتواند عملکرد اقتصاد ایران را به نحو چشمگیری ارتقا بخشد. جز مسیر اصلاحات ساختاری، امکان خروج معجزه‌آمیز از وضعیت کنونی نهادی و سیاستی اقتصاد ایران وجود ندارد.

مركز پژوهش‌هاي مجلس در ادامه با بررسي سير شاخص‌هاي اقتصادي در دولت‌هاي مختلف اصلاحات اقتصادي را در 8 بند پيشنهاد داده است. نخستين بند اين اصلاحات نظام بانكي را هدف قرار داده و توصيه كرده است تا اصلاح قوانین پایه‌ای در حوزه نظام بانکی مانند قانون پولی و بانکی، بانک مرکزی و بانکداری بدون ربا و همچنین در حوزه نظام مالی مانند قانون برنامه و بودجه و قانون محاسبات عمومی در دستور کار دولت قرار گیرد. در اصلاح این قوانین باید مواردی از قبیل هدایت سیاست‌های مالی در چارچوب میان مدت و مدیریت مؤثر و هدفمند درآمدها، هزینه‌ها و بدهی‌ها با صراحت، شفافیت و جامعیت و وحدت مورد تأکید قرار گیرد.

اجرای احکام قانونی موجود و مصوب در حوزه شفافیت، دسترسی آزاد به اطلاعات و مبارزه با مفاسد اقتصادی از ديگر تغييرات ساختاري است كه براي استمرار رشد بايد در اقتصاد رخ دهد. توصيه سوم مركز پژوهش‌ها اصلاح مدیریت بازار انرژی در کشور با هدف مدیریت کارآیی معادل مصرف روزانه نزدیک به ۵ میلیون بشکه نفت خام در داخل کشور است. 

اصلاح بعدي در زمينه تراکم‌زدایی و در موارد لازم تمرکززدایی در اداره امور بخش عمومی است. اين رويكرد با هدف تقویت مسئولیت‌پذیری و جلب مشارکت عموم مردم به منظور تجهیز و تخصیص منابع جهت اجرای ماموریت‌های قانونی دولت با استفاده حداکثری از ظرفیت‌های محلی و منطقه‌ای و تقویت مدیریت شهري بايد مد نظر قرار گيرد. 

تهیه اسناد ملی در حوزه‌های آب، انرژی، صنعت و معدن و... و استفاده حداکثری از ظرفیت نهادها، بنیادها، قرارگاه‌‌‌‌ها، شهرداری‌ها و صندوق‌ها و بخش خصوصی و سرمایه‌گذاری خارجی برای دستیابی به اهداف کشور در این حوزه‌ها توصيه بعدي مركز پژوهش‌ها براي استمرار رشد اقتصادي و كاركرد بهتر شاخص‌ها است. همچنين  تجميع همه منابع حمایتی (اعم از منابع عمومی و منابع در اختیار نهادها و مؤسسه‌های عمومی غیردولتی)، تعریف جامعه هدف و انواع حمایت‌های لازم درباره هریک از آنها از ديگر تغييراتي است كه به تعبير مركز پژوهش‌ها بايد در اولويت قرار گيرد. 

مركز پژوهش‌هاي مجلس همچنين پيشنهاد  داده تا نظارت دقیق بر اجرای ماده (۷) برنامه ششم و کنترل میزان استفاده از منابع حاصل از صادرات نفت و کنترل هزینه‌های دولت در سقف جدول ۴ برنامه ششم و نظارت دقیق بر اجرای ماده (۸) برنامه ششم جهت کنترل بدهی‌های دولت صورت گيرد. 

آخرين توصيه اين نهاد تدوین و اجماع رسانی در خصوص سیاست حمایتی کشور از رشته فعالیت‌های محدود (تعیین‌کننده سیاست صنعتی و تجاری) است. همچنين تلاش برای همگرا ساختن حمایت‌های غیرهدفمند، غیر‌مشروط و غیرشفاف کنونی در قوانین و مقررات به عنوان جزء مکمل تسهیل محیط کسب و کار در بسته حمایت از تولید بايد در همين راستا مورد توجه قرار گيرد.