مخاطرات تبدیل خطوط اعتباری بانک مرکزی به سرمایه دولت در بانك ها

خبراقتصادي -  در حالي كه شبكه بانكي كشور با دو معضل افزايش بدهي دولت به بانك ها و همچنين افزايش بدهي بانك ها به بانك مركزي مواجه است و رقم بدهي دولت به بانك ها اكنون به 138 هزار ميليارد تومان و بدهي بانك ها به بانك مركزي به 98 هزار ميليارد تومان رسيده، در نتيجه كارشناسان بانكي خواستار كاهش بدهي دولت و جلوگيري از افزايش آن و همچنين كاهش اضافه برداشت بانك ها از منابع بانك مركزي هستند. 

اگرچه بانك مركزي در سال هاي اخير در بازار بين بانكي، سعي كرده كه از طريق تبديل اضافه برداشت بانك ها به خطوط اعتباري ارزان قيمت و تبديل جريمه 34 درصدي به خط اعتباري زير 20 درصد، هزينه تمام شده تامين منابع مالي براي بانك ها را كاهش و موفق به كاهش نرخ سود بانكي به زير 20 درصد شد، اما براساس لايحه برنامه ششم توسعه، دولت تلاش دارد تا از طريق تبديل اضافه برداشت بانك ها به سرمايه بانك ها و افزايش سهم دولت در سرمايه بانك ها و همچنين بدهي دولت به بانك ها، اين دو مشكل نظام بانكي را تاحدي حل كند. 

اما برخي كارشناسان معتقدند كه نوع افزايش سرمايه بانك ها از محل خط اعتباري بانك مركزي و كاهش همزمان اضافه برداشت هاي بانك ها و بدهي دولت به بانكها، عملا به معناي  تسويه حساب  صوري بدهي دولت و بانك هاست.

برخي كارشناسان مي گويند كه اين كار شبيه تجديد ارزيابي دارايي بانك هاست و در اين روش هيچ دارايي جديدي به بانك ها اضافه نمي شود و تنها رقم آن به صورت اسمي افزايش مي يابد. در افزايش سرمايه و سهم دولت در بانك هاي دولتي نيز عملا منابع مالي از طريق درآمد دولت از محل ماليات ها يا درآمد نفت يا فروش دارايي دولت، به سمت بانك ها سرازير نمي شود، بلكه تنها به صورت اسمي منابع بانك مركزي به عنوان پرداخت بدهي دولت به بانك ها به حساب سرمايه واريز مي شود و شبيه استقراض دولت از بانك مركزي است. 

 اگر قرار باشد اين مبلغ 98 هزار ميليارد تومان اضافه برداشت بانكها و يا معادل 138 هزار ميليارد تومان بدهي دولت به بانك ها به صورت منابع بانك مركزي در اختيار بانك ها قرار گيرد، دقيقا شبيه استقراض دولت از بانك مركزي براي پرداخت هزينه هاست و مثل اين است كه دولت از اين منابع براي پرداخت هزينه هاي خود استفاده كرده است و بيم آن مي رود كه مانند يك سنت غلط متداول شود و به جاي اين كه دولت از بانك مركزي مستقيم استقراض كند، اول بدهي به  بانك ها را افزايش مي دهد و بانك ها با مشكل كمبود منابع مواجه مي شوند و اضافه برداشت از بانك مركزي زياد مي شود و در نهايت به عنوان سهم دولت در سرمايه بانك ها تسويه مي شود.

اين حساب جيب تو جيب يا از حساب بانك مركزي به حساب دولت، چيزي جز استقراض از بانك مركزي نيست و با سياست حذف استقراض و تامين كسري بودجه از منابع بانك مركزي مغاير است  و نمايندگان مجلس نبايد اجازه دهند كه اين رويه ادامه يابد. حداقل بايد براي يك مرحله انجام شود و بعد از اين نبايد اجازه داد كه بدهي دولت به بانك ها زياد شود.   

ماده ۲۲ لایحه برنامه ششم توسعه، مقرر داشته که مجموع اضافه برداشت‌ها و خطوط اعتباری بانک مرکزی به برخی بانک‌های دولتی، جهت افزایش سرمایه دولت در بانک‌های مذکور استفاده شود. به نظر می‌رسد این روش از پشتوانه کارشناسی لازم برخوردار نبوده و به تضعیف سیاست‌گذاری پولی می‌انجامد.

سرمایه بانک بر اساس استانداردهای بین‌المللی باید پوشش‌دهنده ریسک بانک‌ باشد و این مهم در شاخص نسبت کفایت سرمایه نمود پیدا می‌کند. با این حال طرح جدید دولت در لایحه برنامه ششم توسعه (ماده ۲۲ مصوبه کمیسیون تلفیق و ماده ۳۱ لایحه برنامه ششم) در خصوص افزایش سرمایه بانک‌های دولتی نیازمند بررسی و تحلیل است.

ماده (۲۲) لایحه برنامه ششم توسعه پیرامون افزایش سرمایه بانک‌های دولتی بیان می‌دارد «به دولت اجازه داده می‌شود به منظور افزایش سرمایه بانک‌های کشاورزی، ملی، سپه و پست بانک ایران، هزینه‌های تامین مالی منابعی که از محل خطوط اعتباری بانک مرکزی توسط بانک‌های مذکور تا پایان سال ۱۳۹۴ محاسبه و در حساب‌ها ثبت شده، به حساب افزایش سرمایه دولت در آن بانک منظور کند. بانک مرکزی موظف است پس از تأیید اقلام مذکور نسبت به کاهش و اصلاح حساب‌ها در دفاتر خود اقدام نماید. سهم بانک‌های موصوف با توافق وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین می‌شود».

این پیشنهاد در خصوص افزایش سرمایه بانک‌های دولتی مقرر داشته که مجموع اصل، سود و وجه التزام (جریمه) اضافه برداشت‌ها و خطوط اعتباری که بانک‌های مذکور به بانک مرکزی بدهکار هستند (و تاکنون در دفاتر بانک مرکزی به عنوان درآمد ثبت نشده است)، تا سقف مندرج در این بند کاهش یافته و معادل آن سرمایه دولت در آن بانک‌ها افزایش یابد. با این حال این پیشنهاد برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی مذکور، دارای ایرادهای اساسی بوده که در ذیل به اختصار به آنها اشاره می‌شود:

الف- وجود قوانین متعدد قبلی و عدم ارائه گزارش عملکرد در این خصوص

هر چند در خصوص افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، در سال‌های گذشته احکام متعددی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده، اما گزارش عملکرد شفافی در این خصوص وجود ندارد. یکی از این موارد، مربوط به مصوبه اخیر مجلس درباره اصلاح قانون بودجه ۱۳۹۵ است که با لحاظ شروطی، به دولت اجازه داده شد که با استفاده از منابع تسعیر دارایی‌های خارجی بانک مرکزی، اقدام به افزایش سرمایه‌ بانک‌های دولتی نماید. قوانینی که اخیرا در این خصوص به تصویب رسیده عبارت است از:

۱- قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴؛ ماده ۱۶(فروش اموال مازاد بانک‌ها و منظور نمودن آن به افزایش سرمایه)

۲- قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴؛ ماده ۱۸ (منابع حاصل از بازپرداخت تسهیلات حساب ذخیره ارزی)

۳- ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور؛ تبصره ۱۹ (فروش اموال غیرمنقول دولتی و منظور نمودن آن به افزایش سرمایه بانک مسکن)

۴- ماده واحده قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور؛ تبصره ۲۸ (مشابه حکم پیشنهاد شده در ماده ۲۲ لایحه برنامه ششم با سقف پنجاه هزار میلیارد ریال)

۵- قانون اصلاح قانون بودجه ۱۳۹۵ کل کشور؛ تبصره ۳۵ (افزایش سرمایه از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی)

ب- تضعیف ابزارهای سیاستگذار پولی در کنترل ریسک بانک‌ها

جریمه (وجه التزام) اضافه برداشت، به عنوان یک ابزار بانک مرکزی جهت سیاستگذاری و کنترل در حوزه نظارت بر عملیات بانکی محسوب می‌شود که تا حدودی می‌تواند مانع از تصمیم‌های پرخطر بانک‌ها در اعطای تسهیلات و انبساط دارایی‌های بانکی باشد. بخشش جرائم و تبدیل آن‌ها به افزایش سرمایه، باعث خواهد شد تا این رویه از بین رود و موجبات تشویق بی‌انضباطی مالی فراهم شود. به طور کلی، این مدل افزایش سرمایه بانک‌ها به طور قطع پشتوانه کارشناسی لازم را نداشته و صرفا یک افزایش سرمایه صوری را به دنبال دارد.

پ- مصداق کامل سلطه سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی

اجرای رویه مذکور نشان می‌دهد که دولت در طول سال‌های مختلف سیاست‌های مالی خود را از طریق بانک‌های دولتی پیش برده و به بانک‌های دولتی به عنوان یک صندوق مالی دولتی نگاه کرده است. در حال حاضر نیز به دلیل انباشت شدن تکالیف دولتی بر این بانک‌ها و فشار آمدن به سرمایه بانک، دولت ناگزیر شده است که حکمی را در برنامه پیشنهاد دهد که به نوعی تکلیف به بانک مرکزی جهت بخشش سود و جرایم اضافه برداشت‌ها بوده و یکی از مصادیق سلطه سیاست مالی بر سیاست پولی است. از منظر علمی، سلطه مذکور یکی از علائم ناکارآمدی نظام مالی به حساب می‌آید.

ت- ناسازگاری با اصول حاکمیت شرکتی و انضباط پولی

با اجرای این مصوبه، تمام قراردادهای بانک مرکزی با بانک‌ها در خصوص خطوط اعتباری و بازگشت منابع بانک مرکزی که برای انضباط‌بخشی به شبکه بانکی بوده، زیر سوال می‌رود. با این کار در واقع اصل مدیریت ریسک و پاسخگویی مدیران بانکی در قبال تصمیمات حوزه اعتباری (به عنوان ارکان حاکمیت شرکتی) زیر سوال می‌رود؛ زیرا با رویه شدن این حکم، دیگر بانک‌ها نگرانی برای تصمیمات خود مبنی بر محدودیت در نقدینگی یا سرمایه بانک نخواهند داشت و جهت اتخاذ تصمیمات ریسکی ترغیب می‌شوند.

در پایان لازم به ذکر است که روش‌های پیش‌گرفته شده در سال‌های اخیر برای افزایش سرمایه بانک‌های دولتی (به ‌ویژه روش استفاده از منابع تسعیر نرخ ارز و همچنین بخشش سود و وجه التزام ناشی از اضافه برداشت‌ها و خطوط اعتباری) از پشتوانه کارشناسی لازم برخوردار نبوده و در میان مدت موجب رفتارسازی نادرست در بانک‌های دولتی، فاصله گرفتن بانک‌های دولتی از اصول حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک، بی‌ضابطه شدن رابطه دولت با بانک‌های دولتی و بانک مرکزی، بی اثرشدن سیاست‌های بانک مرکزی در خصوص کنترل سلامت بانک‌های دولتی و غیره خواهد شد. این روش‌ها صرفا یک تسکین کوتاه مدت بوده و به هیچ عنوان هم‌راستا با اهداف کلی برنامه اصلاح نظام بانکی محسوب نمی‌شود. در این راستا، حذف ماده مذکور از لایحه برنامه ششم قابل توصیه است.

 

موسی شهبازی غیاثی؛ صاحب‌نظر پولی و بانکی