مفاهیم برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط دهنده توسعه و تئوری‌های اقتصادی
خسرو نورمحمدی- مشاور معاونت هماهنگی برنامه و بودجه-سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور
خبراقتصادی - ایران جزو اولین کشورهای درحال‌توسعه جهان است که به تدوین و اجرای برنامه‌ریزی توسعه روی آورده است. ولی علیرغم بیش از 70 سال سابقه برنامه‌ریزی توسعه، هنوز به موفقیت موردنظر در این زمینه دست نیافته است. این در حالی است که بسیاری از کشورهای جهان که دیرتر از ایران اقدام به برنامه‌ریزی نمودند و حتی ایران را به عنوان الگو مدنظر قرار داده بودند، توانستند در رسیدن به اهداف خود، موفق‌تر عمل کنند.
یکی از آسیب‌های عدم تحقق برنامه‌ریزی در ایران، نوع برنامه‌ها عنوان شده است. بر این اساس برنامه‌های ایران که از برنامه پنجم قبل از انقلاب جامع بوده‌اند به عنوان مشکل اصلی برنامه‌ریزی ایران قلمداد شده است. البته این عبارت به این معنا نیست که همه مشکلات به برنامه‌ریزی جامع نسبت داده شود بلکه این مفهوم را در بر دارد که به دلیل روش و ماهیت تأثیرگذاری برنامه‌های جامع، سایر عوامل نمی‌توانسته‌اند چندان تأثیرگذار باشند.
برنامه‌ریزی‌های غیرجامع هم در میان برنامه ریزان و هم در میان اقتصاددانان طرفداران و مدافعان خاص خود را دارد. ولی در این رابطه یک مشکل وجود دارد و اینکه عبارت برنامه‌ریزی جامع یا برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط دهنده میان اقتصاددانان و برنامه ریزان با تعابیر مختلف بکار می‌رود.
در این میان، مرحوم دکتر حسین عظیمی هرچند به عنوان یک اقتصاددان ولی با ادبیات برنامه‌ریزی، بیشترین مطالعه و بررسی و توصیه را در این مورد داشته است. لذا عنوان و ادبیات برنامه‌ریزی جامع و غیرجامع متأثر از دیدگاه ایشان بوده است. لذا در این مطلب در ابتدا سعی شده تا با دیدگاه ادبیات برنامه برنامه‌ریزی دکتر حسین عظیمی به مباحث برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط دهنده پرداخته شود و سپس به‌طور اجمال تئوری‌های اقتصادی در مورد این نوع برنامه‌ریزی اشاره شود.
1. مراحل برنامه‌ریزی توسعه از دیدگاه برنامه‌ریزی
کشورها در اجرای برنامه‌ریزی توسعه عموماً به‌صورت اجتناب‌ناپذیری از مراحل خاصی عبور می‌کنند. در ذیل این مراحل چهارگانه برنامه‌ریزی معرفی می‌شود:
4-1- مرحله اول، مرحله برنامه‌ریزی متکی بر پروژه‌های منفک (Project by project planning)
این نوع برنامه‌ریزی در زمان اولیه توسعه کشورها که امکانات زیادی ازجمله در نیروی انسانی، آمار و اطلاعات، منابع مالی، روش‌های برنامه‌ریزی و ... ندارند، به‌صورت اجتناب‌ناپذیر انتخاب می‌شود. یک سازمان برنامه‌ریزی ایجاد می‌شود و با کمک دستگاه‌های اجرایی تعداد زیادی پروژه پیشنهاد می‌شود و نهایتاً با توجه به منابع مالی، نیروی متخصص، امکانات مدیریتی و سازمان‌دهی و ... تعداد محدودی از پروژه‌ها برای اجرا انتخاب می‌شوند. یعنی نهایتاً چند پروژه مهم کشور مثلاً دو پروژه نیروگاه، چهار سد، یک بندر، دو قطعه راه و... انتخاب می‌شود. طبیعی است در شروع حرکت برنامه‌ریزی توسعه، کاری غیرازاین نمی‌تواند انجام گیرد. ساختار کاملاً سنتی دولت و اقتصاد و روشن بودن نیازها از دیگر دلایل شکل‌گیری این نوع برنامه‌ریزی بوده‌اند. این نوع برنامه‌ریزی به دلیل مشخص بودن پروژه‌ها معمولاً به اهداف خود می‌رسند. برنامه اول و دوم عمرانی ایران (34-1327 و 48-1335) جزو این مرحله قرار می‌گیرند.
4-2- مرحله دوم، برنامه‌ریزی تلفیق‌شده سرمایه‌گذاری بخش عمومی Integrated public investment))
با پیشرفت تخصصی، آمار و اطلاعات مناسب‌تر و بهبود توان مدیریتی کشور، در این مرحله ارتباط پروژه‌ها باهم سنجیده می‌شود و سعی می‌شود نوعی هماهنگی بین پروژه‌های انتخاب شده، ایجاد شود تا بتوانند همدیگر را پشتیبانی کنند. اساس و محور در این شیوه برنامه‌ریزی نیز اجرای پروژه‌های مشخص است. این نوع برنامه‌ریزی نیز به دلیل مشخص بودن پروژه‌ها در تحقق اهداف خود موفق عمل می‌کنند. برنامه دوم عمرانی ایران نیز تا حدی در این نوع برنامه‌ریزی می‌گنجد.
4-3- مرحله سوم، برنامه‌ریزی جامع Comperhansive Planning))
با شکل‌گیری آمار و اطلاعات، تجارب، تخصص‌ها، درآمد و ... ساختار سنتی برنامه‌ریزی دچار تحول شده و لذا کشورها وارد برنامه‌ریزی جامع می‌شوند. یعنی وقتی کشورهای جهان با کمک سازمان برنامه‌های خود در مراحل اول و دوم برنامه‌ریزی موفق می‌شوند، فکر می‌کنند همان روش را می‌توانند به کل مسائل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی تسری دهند، لذا وارد مرحله برنامه‌ریزی جامع می‌شوند. درواقع تصور می‌شود چون در مراحل قبل موفق بوده‌اند، پس باید وسعت کار خود را بیشتر کرده و به کل بخش‌ها و کشور گسترش دهند. پس برنامه‌ریزی جامع به‌نوعی تسری خطی برنامه‌های قبلی است. از دید نظری این برنامه‌ریزی بر نوع اول و دوم ارجح است و امکان بررسی تعادل کل جامعه در همه بخش‌ها نیز از دید نظری وجود دارد. ولی در عمل برنامه‌ریزی جامع دچار مشکلات فراوان شده و هیچ‌گاه به اهداف خود نمی‌رسد. برنامه‌ریزی جامع علاوه بر نیاز به اطلاعات جامع تفصیلی، بهنگام و قابل‌اتکا، نیاز به نیروی انسانی وسیع، بافت فرهنگی منسجم، تجارب سازمان‌دهی مؤثر و شرایط ثبات سنجی دارد. برنامه‌ریزی جامع سعی در حل همه مشکلات دارد ولی هیچ‌گاه موفق نمی‌شود. برنامه‌ریزی جامع عملاً به‌نوعی بلندپروازی و خیال‌پردازی تبدیل می‌شود. نهایتاً برنامه‌ریزی جامع فقط به لحاظ صوری طراحی می‌شود و در عمل اجرا نمی‌شود. برنامه‌ریزی جامع می‌خواهد کل متغیرها و روابط میان آن‌ها را سامان دهد که عملاً دانش آن وجود ندارد، لذا به‌زودی مسئولین متوجه می‌شوند که برنامه‌ریزی جامع قابلیت اجرا ندارد. این بحث از حدود 50 سال پیش شناخته شده است. آرتور لویز برنده جایزه نوبل در حین کمک به برنامه توسعه در سیلان، جمله‌ای مشهور گفته است: برنامه‌ای که می‌خواهید برای پنج سال طراحی کنید. بیست سال وقت می‌خواهد تا خودش تهیه شود. من نیستم خودتان تهیه کنید. در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمی‌کنید، جامعیت ما را گیر می‌اندازد.
لذا معمولاً مقامات کشور به دلیل گستردگی و وسعت برنامه‌ریزی جامع و عدم کنترل و مدیریت آن، کم‌کم به سوی بودجه و نوعی متفاوت و محدود از برنامه‌ریزی تعدادی از متغیرهای اقتصادی یعنی برنامه‌ریزی متغیرهای کلان گرایش پیدا می‌کند. نهایتاً گرایش به‌طرف برنامه کلان و متغیرهای کلان (شامل تولید، تورم، مصرف، سرمایه‌گذاری، واردات، صادرات، جمعیت، نیروی کار، اشتغال و بیکاری، مالیات، یارانه‌ها، نقدینگی، سیستم بانکی، ارز، توزیع درآمد، تعادل بازارها و ...در چند حوزه اقتصادی) محدود می‌شود و در حوزه‌های اجتماعی، سیاسی و فرهنگی که توان کاربرد مدل‌های کلان مانند اقتصاد نیست، ممکن است برنامه چندان پیگیری نشود. در برنامه‌ریزی جامع که به برنامه‌ریزی کلان گرایش پیدا می‌کند عمدتاً از تعداد بسیار محدودی متخصصین خاص مدل‌سازی اقتصادی استفاده می‌شود. لذا برنامه‌ریزی قابل‌فهم برای عموم و حتی بسیاری از مسئولین نخواهد بود.
مشارکت جدی متخصصین در حوزه‌های مختلف برنامه‌ریزی جامع را نمی‌توانیم داشته باشیم. حتی متخصصین اقتصادی نیز محدود به حوزه متغیرهای کلان خواهند بود. برنامه‌ریزی جامع مسئولیت‌پذیری را کاهش می‌دهد و این موضوع علاوه بر تشدید بی‌انگیزگی در مسئولین برنامه در سطوح مختلف (در جهت تحقق اهداف برنامه)، به کاهش کارایی در سیستم اداری نیز خواهد انجامید. بر همین اساس برنامه‌ریزی جامع توسعه، عملاً نوآوری و خلاقیت را حذف و اقتصاد را دولتی و بازدهی را محدود می‌کند و نهایتاً مانع توسعه می‌شود. نهایتاً این مرحله از برنامه‌ریزی در کشورهای درحال‌توسعه با شکست مواجه می‌شود. بنابراین از برنامه پنجم عمرانی قبل از انقلاب که روش برنامه‌ریزی جامع در پیش گرفته شد، برنامه‌ها عملاً اجرا نشدند و در تحقق اهداف خود، حتی در متغیرهای کلان شکست‌خورده‌اند. (لازم به ذکر است ایران به دلیل حضور آمریکاییان این مرحله را با ترتیب دیگری، تجربه می‌کند.)
4-4- مرحله چهارم، برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی Core planning) )
مرحله چهارم برنامه‌ریزی یعنی هسته‌ای یا هسته‌های خط دهنده، توسط متخصصین و مدیران کشورهای درحال‌توسعه در عکس‌العمل به سه مرحله برنامه‌ریزی قبلی، ایجاد و مورد استفاده قرار گرفت. یعنی در ابتدا کشورهای درحال‌توسعه از کارهای کوچک قابل‌اجرا و موفق شروع کرده و به کارهای بزرگ غیرقابل‌اجرا و ناموفق رسیده بودند.
کشورهای دارای برنامه‌ریزی جامع یا باید برنامه‌ریزی را رها می‌کردند یا به برنامه‌های کوچک برمی‌گشتند که هر دو غیرعملی بود. پس به‌تدریج به برنامه‌ای روی آوردند که ازلحاظ اهداف استراتژی جامع هستند ولی ازلحاظ برنامه‌ها محدود به قسمت‌ها یا بخش‌ها یا تنگناهای اصلی هستند.
در برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده، بازهم جامع فکر می‌شود، یعنی هدف توسعه کشور است و سعی می‌شود سیاست‌های کلی برنامه برای آنکه جهت دهنده باشند، جامع باشند. یا حتی از چشم‌انداز برای الزام به جامعیت برنامه استفاده می‌شود. بر اساس اهداف جامع در برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده، ممکن است تصویرسازی کلان هم ایجاد شود، ولی این بخش استراتژیک به کل اقتصاد و اجزای آن تبدیل نمی‌شود. اصل برنامه، اهداف، استراتژی‌ها و تصویرسازی‌های کلان آن است، ولی در اجرای برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی، از اهداف جامع به عنوان راهنما و نه اصل برنامه استفاده می‌شود.
برنامه‌ریزی جامع سعی در حل همه مشکلات دارد، درصورتی‌که برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی، مشکلات اصلی و خط دهنده را حل می‌کند. این شیوه برنامه‌ریزی نیاز به بهترین متخصصین در هر بخش داشته تا مشکلات اصلی را یافته و برای آن‌ها پروژه تهیه نمایند. پروژه‌ها مشکلات مهم را در برمی‌گیرند. با استفاده از افراد متخصص هر بخش دو یا سه مشکل عمده و خط دهنده مشخص‌شده و برای آن‌ها پروژه‌هایی مشخص می‌شود. این پروژه‌ها core یا هسته‌های برنامه می‌شوند. مثلاً با استفاده از متخصصین بخش آموزش، مشکلات اصلی این بخش یا کانون‌های اصلی تحول و توسعه بخش مشخص می‌شود. نکته مهم اینکه از دید اجرائی وجود پروژه‌های مشخص، ضرورت وجود یک برنامه عملی است.
قلب برنامه توسعه متکی بر هسته‌های خط دهنده نیز، پروگرام‌های اجرایی است. برنامه‌ریزی هسته‌ای قلب برنامه‌ریزی توسعه و متکی بر هسته‌های خط دهنده و برنامه‌های اجرایی است. برنامه یا پروگرام اجرایی، متشکل از هدف و پروژه‌های مشخص، سازمان‌دهی و تشکیلات اجرایی برای حذف یک مانع توسعه و یا برای ایجاد یک قطب توسعه است. هیچ برنامه توسعه ای بدون وجود پروژه‌های مشخص در بطن برنامه‌های اجرایی قابلیت اجرایی ندارد و در شرایط فقدان این بخش در برنامه توسعه، برنامه مزبور تبدیل به تصویرهای کلی و هرچند مطلوب ولی غیر اجرایی است. به‌عبارت‌دیگر ستون فقرات یک برنامه توسعه، برنامه‌های اجرایی هستند و بدیهی است که هیچ موجودی بدون ستون فقرات قدرت بلند شدن و حرکت ندارد هرچند که طراحی آن بسیار زیبا و خواستنی باشد
مشکلات برنامه‌ریزی هسته‌ای، این است که این برنامه جامع نبوده و دربرگیرنده همه اقتصاد نیست. البته این مشکلی صوری است چون علی‌الاصول برنامه‌ریزی جامع نیز صرفاً در تئوری جامع است و در عمل قابل حل و اجرا نیست. پس این مشکل برنامه‌ریزی هسته‌ای نبوده بلکه مشکل انواع برنامه‌ریزی است. در برنامه جامع، نظیر برنامه‌های اخیر کشور ملاحظه می‌شود که تقریباً هیچ‌کدام از ارقام کمی برنامه اجرانشده است. از مقایسه عملکرد با کتاب برنامه با اطمینان می‌فهمیم که ارقام، مطابق عملکرد نیست و ما انحرافات بسیار بالا در مقایسه با کتاب برنامه یا بودجه دولت، رشد، سرمایه‌گذاری و ... می‌بینیم. پس اساساً برنامه اجرا نشده است، نه اینکه دولت نخواسته است، بلکه امکان اجرای برنامه جامع اساساً وجود ندارد. فقط قسمت سیاست‌ها و استراتژی‌هایی که جهت‌های حرکت را ارائه می‌دهند اجرا شده که این قسمت را در برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی نیز داریم. برنامه‌ریزی هسته‌ای به لحاظ اهداف جامع بوده ولی ازنظر اجرای برنامه محدود به گلوگاه‌های اصلی می‌باشد. درواقع در برنامه‌ریزی هسته‌ای برنامه‌های اجرایی در هر بخش اقتصادی تعیین‌شده و به عنوان موتور حرکت و جهش توسعه، تمرکز بر آن‌ها صورت می‌گیرد.
بر اساس تجربیات برنامه‌ریزی توسعه جهان این نتیجه حاصل‌شده که برنامه‌ریزی جامع (برای توسعه) اصلاً قابل‌اجرا نیست و باید بر هسته‌های کلیدی تأکید کرد. هرچند ممکن است که در این شیوه نیز با عدم تعادل‌ها و مشکلاتی مواجه شویم و امکان بروز بحران‌های غیرقابل‌حل در جامعه وجود داشته باشد. اما درمجموع این شیوه موفق‌تر از برنامه‌ریزی جامع بوده است. عدم اجازه به برنامه محدود و ناقص بر روی کاغذ، مشکل آرمان‌گرائی ذهنی برنامه‌ریزان و متخصصینی است که درنهایت به عدم دقت در عمل و غیر اجرایی شدن برنامه منجر می‌شود. توجه شود ماهیت فرآیند گذر توسعه‌ای نشان می‌دهد که هدف برنامه‌ریزی توسعه به‌هیچ‌وجه حل بحران‌ها نیست، چون ماهیت کشور در حال گذر، بحران و عدم تعادل‌ها می‌باشد. بلکه هدف آن جهت‌دهی صحیح فعالیت‌ها است. در برنامه‌ریزی هسته‌ای در مقایسه با برنامه‌ریزی جامع، مشکلات محدودتری وجود خواهند داشت.
نهایتاً می‌توان اظهار داشت که برنامه‌ریزی جامع عملاً برای حل‌وفصل امور جاری کاربرد دارد، لذا برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده همراه و مکمل برنامه‌ریزی جامع می‌شود و می‌بایست با هم اجرا می‌شوند. برنامه‌ریزی جامع برای حل‌وفصل مسائل روزمره و جاری و برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده برای رشد و توسعه کشور. این دو برنامه را نباید به جای هم استفاده شوند.
2. برنامه‌ریزی توسعه از دیدگاه تئوریک
در ادبیات علم اقتصاد نیز انواع برنامه‌ریزی در قالب تئوری‌های مختلف اقتصادی مطرح شده است. البته اصطلاح برنامه‌ریزی جامع یا هسته‌های کلیدی خط دهنده توسعه مستقیماً در تئوری‌های اقتصادی دیده نمی‌شود ولی عبارات متناظر آن وجود دارد. برای مثال در ادبیات مرسوم دانشگاهی برنامه‌ریزی جامع در حوزه نظریات رشد متوازن قرار می‌گیرد. نظریات رشد متوازن مانند نظریه رشد متوازن روزنشتاین رودن (۱۹۰۲- ۱۹۸۵) یا نظریه فشار همه‌جانبه، به معنی برنامه‌ریزی جامع و کامل سرمایه‌گذاری برای حذف موانع موجود بر سر راه کشورهای درحال‌توسعه می‌تواند قلمداد شود. همچنین سایر نظریات مانند تئوری رشد متعادل نورکس، صنایع پیش رو و ... در این حوزه قرار دارد.
از سوی دیگر می‌توان نظریات رشد نامتوازن ازجمله نظریه مدل رشد اقتصادی نامتوازن آلبرت هیرشمن و حتی نظریات مبتنی بر مزیت نسبی را مربوط به حوزه برنامه‌ریزی هسته‌ای دانست. همچنین تئوری قطب‌های رشد قابل تقسیم‌بندی در این حوزه است.
ماخذ: سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور. نشریه برنامه ، مهرماه 1394،شماره 481،ص24-27.
