عزم دولت برای اصلاح سیاست‌های بودجه‌ای تا کجاست

اقتصاد گردان -  از ابتدای دولت یازدهم،‌ بسیاری از کارشناسان تاکید داشتند که اصلاح ساختار بودجه یکی از اصلاحات مهمی است که سازمان برنامه و بودجه باید با جدیت در دستور کار قرار دهد. بودجه‌ای که به زعم برخی از کارشناسان با توجه به وابستگی آن به درآمد نفتی کشور منجر به آسیب‌پذیری اقتصاد ایران از تکانه‌های خارجی شده و خود از عوامل ضعف شاخص‌های اقتصادی رشد، تورم و... شده است. علی‌رغم تاکید کارشناسان و قول سازمان برنامه ‌و بودجه مبنی بر اصلاح ساختار بودجه با این حال این هدف در دولت یازدهم محقق نشد. ضمن اینکه با امضای برجام و افزایش فروش نفت و در  نتیجه افزایش درآمدهای دولت نیاز به اصلاح کمتر از گذشته احساس شد.

با این حال این روند ادامه دار نبود. دولت دوازدهم که ادامه سیاست‌های دولت قبل را در دستور کار داشت آنقدر خوش‌شانس نبود که افزایش درآمدهای نفتی همچنان منابع مورد نیاز بودجه سالانه‌اش را تامین کند. با خروج یک‌جانبه رییس جمهور وقت آمریکا از برجام و اعمال تحریم‌های گسترده علیه ایران از جمله صادرات نفت کشور، خطر کاهش درآمد نفتی در افقی کوتاه مدت و میان مدت نگرانی‌هایی را در میان کارشناسان برانگیخت. اصلاحات بودجه‌ای در کشور در سال‌های دولت یازدهم فقط کمک کرده که تا حدود 40درصد بودجه هزینه‌هایش را از راهی به جز فروش نفت تامین کند. این معضل در حالی وجود داشت که حدود 80 درصد درآمدهای دولت چسبنده بوده و مثلا در قالب حقوق و مزایا و.... به کارمندان پرداخت می‌شده است.

از همین رو بود که بسیاری انتظار داشتند دولت دوازدهم که در سال‌1397 با نوسانات شدیدی روبه‌رو شده و فروش نفتش در افق کوتاه‌مدت و میان مدت با تهدید روبه‌رو شده بود برای اصلاح بودجه‌نویسی کشور اقدام کند. با این حال آنچه در نهایت در قالب لایحه بودجه ارایه شد، حاکی از آن بود که دولت برنامه‌ی جدی برای اصلاح ساختار بودجه حداقل برای سال 98 ندارد. البته بعد از ارایه لایحه بودجه موج اعتراضاتی نسبت به آنچه در محتوای لایحه بودجه 98 آمده بود به وجودآمد. بسیاری از کارشناسان و نمایندگان مجلس به دولت هشدار دادند که این وضعیت می‌تواند به ادامه‌دار شدن بحران‌های اقتصادی  کشور منجر شود و دولت باید فکری اساسی برای اصلاح بودجه خود بکند.

   تسلیم دولت در برابر درخواست اصلاح بودجه

در همین زمان بود که مقام معظم رهبری هم خواهان اصلاح بودجه شدند و دولت برای اصلاح بودجه خود مهلتی چهار ماهه درخواست کرد. در ادامه سازمان برنامه و بودجه در دو مرحله اسناد اصلاح ساختار بودجه را منتشر کرد. در مرحله اول به ارایه کلیاتی پرداخت که برای اصلاح بودجه ضرورت داشت. همین سند نیز با اعتراضاتی روبه‌رو شد چرا که بسیاری از کارشناسان ارایه این کلیات را تکرار مکرراتی دانستند که در سال‌های گذشته همواره در قالب آسیب‌ها و راهکارهای برون‌رفت از وضعیت نابه‌سامان مطرح شده بود. به عبارتی سندی که در قالب کلیات اصلاح بودجه از سوی دولت منتشر شد حاوی مطالبی نبود که بتوان به افق اصلاح ساختار بودجه در کشور امیدوار شد. البته در ادامه سازمان برنامه و بودجه در قالب چارچوب اصلاح ساختار بودجه  اقدام به ارایه سندی جامع کرد که علاوه بر اصلاح ساختار بودجه شامل اصلاح بخش‌هایی دیگر از اقتصاد هم می‌شد.

این سند گرچه سندی بود که از ابعاد نظری سند قابل قبولی به شمار آمده ولی چند جای طرح چند سوال اساسی را مطرح می کرد. ابتدا اینکه با توجه به ورود سازمان برنامه و بودجه به ارایه سندی جامع برای اصلاح اموری که خارج از حیطه اختیارات سازمان برنامه و بودجه است، دستگاه‌ها به خواسته این سازمان تن خواهند داد؟ آیا سازمان برنامه نمی‌تواند با برنامه‌ مشخص‌تری که صرفا افق پیش‌روی وظایف سازمان برنامه و بودجه را شامل شود، اقدام به اصلاح بودجه کند؟ آیا از اساس این برنامه در افق دو ساله‌ای که دولت در پیش رو دارد قابلیت اجرا دارد؟ آیا ضرب‌الاجلی که دولت برای مدیریت درآمدها و هزینه‌های خود دارد با این برنامه قابل تحقق است.

در همین زمینه احسان خاندوزی،‌ عضو هیات علمی گروه اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی اظهار کرده است: با بررسی متن چارچوب اصلاح ساختار بودجه که در روزهای اخیر از سوی سازمان برنامه و بودجه منتشر شده است، به این نتیجه رسیدم که این متن به لحاظ تمرکز بر دو محور اصلی یعنی تعیین قاعده مالی برای دولت و نیز الزام دولت به پاسخگویی و شفافیت، بسیار ارزشمند و راهگشاست. همچنین از منظر ادبیات اقتصاد مالی یا بودجه ریزی به دلیل توجه به اصلاحات طرف درآمد دولت مانند نفت و مالیات، طرف هزینه مانند مخارج جاری و عمرانی و اصلاحات خود نهاد بودجه از نظر تجربه و ادبیات نظری، متن قابل دفاعی است و می‌تواند نقطه شروع مناسبی برای اصلاحات بودجه‌ای تلقی شود.

وی ادامه داد:  اما نگرانی‌ای که در این زمینه وجود دارد اینکه سازمان برنامه و بودجه در چهار سال اخیر در بخش تولید اسناد سیاستی بسیار فعال و پرکار ظاهر شده است اما در زمینه اجرا و تحقق اصلاحات بودجه‌ای و برنامه‌ای بسیار ضعیف عمل کرده است.

خاندوزی متذکر شد: به عبارت دیگر مجموعه اسناد در مورد بودجه‌های سنواتی در سال‌های اخیر منتشر شده است، چون اسناد پشتیبان برنامه ششم توسعه حجم گسترده‌ای از مطالعات و مطالب را در بر می‌گرفت. اما در عمل موجب بهبود اجرای برنامه ششم توسعه یا رفع ایرادات نظام بودجه‌ریزی کشور نشده است.

استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی با اشاره به نگرانی کارشناسان اقتصادی در مورد متن ارایه شده گفـت: این نگرانی وجود دارد که این سند منتشر شده چه بسا به سرنوشت اسناد تولید شده در سال‌های اخیر دچار شود و این سند خوب به جهت اینکه خاطی از عزم نظام سیاست‌گذاری اعم از دولت و مجلس برای اصلاح بودجه نیست، صرفا در حد بیان کارشناسی باقی بماند و هیچگاه قواعد رفتاری و عملی بودجه ریزان در دولت و مجلس را تغییر ندهد. از همین روی این نگرانی وجود دارد که هیچ نوع بهبودی در شرایط اقتصادی کشور و نیز بحث تحریم‌ها و اقتصاد مقاومتی نداشته باشد.این اقتصاددان به ایلنا چنین  توضیح داد: از همین روی یکی از اصلاحات پیشنهادی این است که نهاد مسوول گزارش عملکرد و  رصد و پایش آن بیرون از سازمان برنامه و بودجه باشد. هم اکنون خود سازمان هم پیشنهاد اصلاحات بودجه‌ای را فراهم می‌کند، هم متن لایحه بودجه را تقدیم دولت می‌کند و هم قانون بودجه مصوب مجلس را اجرا و به دستگاه‌ها ابلاغ می‌کند. بنابراین سازمان برنامه و بودجه اگر بخواهد شأن نظارت و داوری نیز داشته باشد دچار تعارض منافع خواهد شد و به این می‌ماند که سوت بازی فوتبال را به یکی از مربیان تیم‌ها بدهید. خاندوزی تصریح کرد: احتمالا در این شرایط شاهد واکنش جسورانه و جدی سازمان برنامه و بودجه برای اصلاح نخواهیم بود و احتمالا انگیزه کافی برای برطرف کردن نقاط ضعف و دردهای مزمن نباشد و این مشکلات دیرپا همچنان ادامه داشته باشند. بنابراین، این متن باید در اختیار نهادی بیرون از سازمان برنامه باشد و به طور مشخص مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات که ذیل مجلس شورای اسلامی هستند اگر مسوولیت پایش این سند را داشته باشند، نظارت منصفانه‌ای می‌توانند داشته باشند.