نظارت بر بانك ها با سازماني مستقل زیر نظر بانک مرکزی،تجربه نظارت بر بانك ها در 7 كشور براي ايران

اقتصاد گردان - با توجه به اینكه نظام بانكی و به طور کلی بخش مالی در ایران از پيچيدگی چندانی برخوردار نيست، به نظر میرسد که بانک مرکزی بتواند همانند کشورهایی نظير بلغارستان، وظيفه نظارت بانكی را به خوبی انجام دهد. البته با توجه به اینكه سپردن وظيفه نظارت بانكی به بانک مرکزی میتواند با اشكالاتی همراه باشد و از طرفی با توجه به گسترش بخش بانكی و مالی در کشور، بهتر است این وظيفه برعهده یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی گذاشته شود که با همكاری بانک مرکزی این کار را انجام دهد

 پس از وقوع بحران گسترده مالی در دهه اول قرن بيست ویكم، نظارت مالی بر مؤسسات و سيستم مالی از جهات مختلف مورد توجه ویژه ای قرار گرفت و تحولات عمده ای در قوانين و ساختارهای نظارت بانكی و مالی بسياری از کشورهای جهان ایجاد شد. با توجه به ارائه طرح و لایحه اصلاح قوانين بانكی توسط مجلس و دولت بررسی تحولات سيستم نظارت مالی و بانكی با تأکيد بر قوانين بانكداری برخی از کشورهای جهان و بهره گيری از تجربيات دنيا، ضروری به نظر میرسد.

 در پژوهشي كه به تازگي توسط مركز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي صورت گرفته مطالعاتي پيرامون سيستم نظارت بانكی کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریكا از کشورهای توسعه یافته و سه کشور بلغارستان، مالزی و افغانستان از سایر کشورها، انجام شده است.

قوانين بانكداری و خدمات مالی در این کشورها تفاوت های فراوانی با هم دارند. قانون برخی کشورها، طریقه برخورد بانک مرکزی با بانکها را به طور جزئی و مفصل مشخص می کند، مثل آمریكا، مالزی و افغانستان،  اما قانون برخی دیگر از کشورها نظير ژاپن و بلغارستان، وظایف و اختيارات بانک مرکزی و یا بانکها را به طور کلی معين می کند و وارد جزئيات نحوه رفتار بانک مرکزی با بانک ها نمی شود

بررسي ها نشان مي دهد كه قوانين انگلستان، ساختار و اهداف سازمان نظارتی را به طور دقيق مشخص میکند و کمتر وارد جزئيات عملكرد آن میشود. درحالیکه قوانين آلمان توجه ویژه ای به روش های نظارت مثل آزمون بحران و انواع نسبت های احتياطی دارد. ازنظر نهاد نظارتی نيز، وظيفه نظارت بانكی در بلغارستان، مالزی و افغانستان برعهده بانک مرکزی است. اما در کشورهای آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریكا که سيستم مالی آنها پيچيده تر است، وظيفه نظارت بانكی برعهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل است. درمجموع توجه به ساختارهای گوناگون نظارت بانكی در این کشورها و تحليل مواد قوانين بانكداری و خدمات مالی آنها در طراحی سيستم نظارت بانكی کشور و تنظيم قوانين مربوط به آن می تواند سودمند باشد.

با وقوع بحران های مالی در دهه های اخير، توجه ویژه ای به نظارت مالی هم در بُعد نظری و هم در بُعد عملی در سطح جهان صورت گرفت و همزمان با ایجاد و گسترش سازوکارها و هماهنگی های بين المللی در زمينه نظارت بر بخش مالی، به تدریج در بسياری از کشورها، قوانين و سيستمهای نظارتی در بخش مالی تكامل پيدا کرد. در این ميان، یكی از مهمترین عرصه های تحول مربوط به قوانين بانكداری و خدمات مالی کشورها می باشد.

نظارت بانكي در ايران

در سالهای اخير موضوع اصلاح قوانين حوزه پولی و بانكی کشور مورد توجه مجلس شورای اسلامی و دولت جمهوری اسلامی ایران قرار گرفته و طرحها و لوایحی در این راستا ارائه شده است. براساس  آسيب شناسی های صورت گرفته، بخش نظارت یكی از مهم ترین بخشهای ضروری برای اصلاح قوانين بانكی در ایران است. با توجه به لزوم  بهره گيري از تجربه کشورهای دیگر در اصلاح قوانين و مقررات، در این گزارش به بررسی سيستم نظارت بانكی و قوانين بانكداری برخی از کشورهای جهان پرداخته شده و در برخی موارد، سير تاریخی تحولات سيستم نظارت مالی هم مورد بررسی قرار گرفته است. این کشورها طوری انتخاب شده که در آنها هم کشورهای توسعه یافته و هم کشورهای درحال توسعه وجود دارد و پيچيدگی سيستم نظارتی در آنها متفاوت است.

 در کشورهای گوناگون، با توجه به سير تاریخی تحول نهادهای آن کشور و وقایع گوناگون، قوانين و سيستم نظارتی به صورت متفاوتی شكل گرفته است. ازنظر سيستم نظارت بانكی میتوان کشورهای مورد بررسی در این گزارش را ازنظر تعداد سازمانهای نظارتی به دو دسته تقسيم کرد. 

دسته اول کشورهایی هستند که نظارت بانكی در آنها برعهده بانک مرکزی است. کشورهایی نظير بلغارستان، مالزی و افغانستان جزء این گروه از کشورها هستند. دسته دوم کشورهایی که سيستم نظارتی آنها پيچيده تر بوده و وظيفه نظارت بانكی در آنها برعهده بانک مرکزی و یک یا چند سازمان مستقل میباشد که این کشورها شامل آلمان، ژاپن، انگلستان و آمریكا هستند.

با توجه به اینكه نظام بانكی و به طور کلی بخش مالی در ایران از پيچيدگی چندانی برخوردار نيست، به نظر میرسد که بانک مرکزی بتواند همانند کشورهایی نظير بلغارستان، وظيفه نظارت بانكی را به خوبی انجام دهد. البته با توجه به اینكه سپردن وظيفه نظارت بانكی به بانک مرکزی میتواند با اشكالاتی همراه باشد و از طرفی با توجه به گسترش بخش بانكی و مالی در کشور، بهتر است این وظيفه برعهده یک سازمان مستقل زیر نظر بانک مرکزی گذاشته شود که با همكاری بانک مرکزی این کار را انجام دهد.

در قوانين بانكداری کشورهایی نظير آمریكا و انگلستان بر اهميت هدف کارآیی و رشد اقتصادی به عنوان یكی از اهداف نظارت بانكی تأکيد شده است. به عنوان نمونه در انگلستان براساس مواد فصل اول قانون خدمات مالی و بازارها مصوب سال 2000 ،سازمان FCA در کنار وظيفه ایجاد سلامت و ثبات سيستم مالی، مسئوليت ارتقا کارآیی نظام مالی و حفاظت از حقوق و منافع مصرف کنندگان خدمات مالی را نيز برعهده دارد.

به عنوان نمونه دیگر میتوان به شورای نظارت بر ثبات مالی آمریكا اشاره کرد. براساس ماده  123  قانون داد - فرانک رئيس شورای نظارت بر ثبات مالی موظف است حداقل هر پنج سال یک بار مطالعه ای در مورد تأثير اقتصادی محدودیت های نظارتی بر ارائه خدمات مالی انجام دهد. این مطالعه باید شامل توصيه هایی در مورد ساختار بهينه محدودیت های نظارتی باشد که حداکثرکننده کارآیی و حداقل کننده تأثير اقتصادی آنهاست، به عبارت دیگر سيستم نظارت بانكی و مالی نباید در تعقيب هدف ثبات مالی به اندازهای افراط کند که موجب کاهش رونق نظام بانكی و مالی شود و همينطور میتواند با قائل شدن امتيازاتی برای بانکها، فعاليت های آنها را به سمتی هدایت کند که رونق و رشد اقتصادی بيشتری ایجاد شود. 

اگرچه هدف اصلی نظارت بانكی، ایمنی و سالمتی نظام بانكی قلمداد میشود، ولی در کنار این هدف، باید به اهداف دیگری نظير حفاظت از حقوق و منافع سپرده گذاران، تسهيل عملكرد و رونق نظام بانكی، افزایش نقش نظام بانكی در رشد اقتصادی و حتی عدالت اقتصادی هم توجه کرد و تصریح این اهداف در قانون بانكداری میتواند چارچوب کلی عملكرد سازمان نظارتی را مشخص نماید.

 البته باید توجه شود که فلسفه وجود سيستم نظارت مالی ایجاد اطمينان در مورد ثبات مالی است، ولی این سيستم را میتوان بهگونهای با نهادهای متولی برنامههای اقتصادی هماهنگ کرد که اهداف دیگری نظير رشد اقتصادی را هم در کنار هدف ثبات مالی در سياستهای نظارت مالی دنبال کند. به عنوان نمونه، کميته سياست مالی در انگلستان چنين کارکردی دارد.

 براساس بند 9C ماده 4 بخش اول قانون خدمات مالی سال 2012 انگلستان، کميته سياست مالی زیر نظر بانک مرکزی دارای دو هدف ثبات مالی حمایت از سياست اقتصادی دولت در مورد رشد و اشتغال می باشد و براساس بند 9D همين ماده از قانون، وزارت خزانه داری، سياست اقتصادی دولت را به این کميته اعلام میکند.

انگلستان 

ویژگی چارچوب نظارت بانكی انگلستان، این است که بانک انگلستان در حوزه نظارت احتياطی خرد و کلان نقش اساسی و محوری در آن دارد. یک نقطه قوت سيستم نظارت بانكی انگلستان این است که در آن به ابعاد مختلف نظارت شامل نظارت احتياطی خرد، نظارت احتياطی کلان و نظارت کسبوکار توجه شده و مسئوليت هریک از آنها به طور جداگانه مشخص شده است. اداره نظارت احتياطی وظيفه نظارت احتياطی خرد بر بنگاههایی که از لحاظ سيستمی مهم هستند را برعهده دارد و اداره هدایت مالی مسئوليت نظارت احتياطی بر بنگاههایی که چندان ازنظر سيستمی اهميت ندارند و همينطور مسئوليت نظارت کسب وکار را برعهده دارد و مسئوليت نظارت احتياطی کلان برعهده کميته سياست مالی است.

البته به دليل تعدد سازمانهای متولی نظارت و روابط پيچيده ميان آنها، نمیتوان چنين سيستم

پيچيده ای را به عنوان الگوی سيستم نظارتی کشور قرار داد. نكته قابل تأمل در قوانين نظارت بانكی انگلستان، اهدافی است که برای نظارت بانكی تعيين شده است. برخلاف دیدگاه رایج در ادبيات نظارت بانكی که هدف اصلی نظارت بانكی را ثبات سيستم از طریق کنترل ریسک معرفی میکند، در قوانين انگلستان اهدافی نظير محافظت از مصرف کننده، رقابت، رشد و اشتغال همتراز هدف ثبات مالی و حتی در مواردی مقدم بر آن در نظر گرفته شده است. نتيجه اینكه در تدوین قانون نظارت بانكی کشور باید اهداف نظارت و مواردی که بر آن نظارت میشود، متناسب با  اهداف کل نظام اقتصادی مشخص و تصریح شود.

آمريكا 

سيستم نظارت بانكی در آمریكا پيچيده بوده و هریک از بانک ها براساس ملی یا ایالتی بودن و شرایط دیگر، تحت نظارت یكی از نهادهای اداره مميزی پولی، هيئت مدیره فدرال رزرو یا شرکت ضمانت سپرده فدرال قرار میگيرند. برنامه ها و فرآیندهای نظارت بانكی براساس مقررات و دستورالعمل های دقيق و جزئی انجام میشود که توسط نهادهای نظارتی تعيين میشود. علاوه بر این، شورای نظارت بر ثبات مالی وظيفه هماهنگی ميان نهادهای نامبرده برای مواجهه با تهدیدات پيش روی سيستم مالی، شناسایی و کنترل ریسک های به وجود آمده در کل سيستم مالی را برعهده دارد.

یک نكته جالب در قانون داد-فرانک این است که به هدف نهایی نظارت بانكی و پيشگيری از اثر منفی آن بر رشد اقتصادی توجه ویژه ای شده است. بنابراین، تعریف اهداف نظارت در قانون بانكی یک کشور به صورت جامع و ملزم کردن سازمان ناظر برای حرکت در جهت تمامی آن اهداف بسيار مهم است

ژاپن

مسئول نظارت بانكی در ژاپن، آژانس خدمات مالی است که با همكاری بانک مرکزی امور مربوط به نظارت بانكی را انجام میدهد. اختيارات و نحوه نظارت بر بانکها، مؤسسات مالی، شرکتهای هليدینگ و سهامداران عمده آنها به طور مجزا در قانون بانكداری ژاپن مشخص شده است. همكاری مشترک آژانس خدمات مالی و بانک مرکزی در نظارت مستمر بانكی، موجب شده که نظارت بانكی در این کشور به صورت مطلوب و مؤثری انجام شود.

آلمان 

نظارت بانكی در آلمان با همكاری یک سازمان مستقل با عنوان بافين و بانک مرکزی این کشور انجام میشود. تقسيم وظایف نظارت بانكی به این صورت است که بانک مرکزی مسئول انجام فعاليتهای عملياتی نظارت است و تصميم گيری نهایی در مورد نتيجه این فعاليتها برعهده بافين میباشد. در قانون بانكداری آلمان، علاوه بر مشخص کردن وظایف و اختيارات بافين و بانک مرکزی، به برخی از روشهای  نظارت مثل آزمون بحران و همينطور نحوه تعيين انواع نسبتهای احتياطی نيز اشاره شده است.

بلغارستان 

نظارت بانكی در بلغارستان برعهده معاونت نظارت بانكی بانک مرکزی این کشور میباشد. اگر چه بانک ملی بلغارستان از یک روش ریسک محور برای نظارت استفاده کرده و با به کار گرفتن برنامه وسيع بازرسی، و توجه به نظارت احتياطی کلان سطح نسبتاً مطلوبی از نظارت بانكی را ایجاد کرده است، اما واگذار کردن بخش عمده ای از اختيارات نظارت به معاونت نظارت بانكی، عملكرد نظارت بانكی را با ریسک هایی مواجه کرده است.

مالزي

بانک مرکزی مالزی وظيفه نظارت بانكی و محافظت از ثبات مالی در مالزی را برعهده دارد و علاوه بر آن وزارت مالی هم نقش فعالی در سيستم نظارتی مالزی ایفا میکند. به عنوان نمونه موافقت با اعطای مجوز به بانکها و قرار دادن شرایطی برای این مجوزها و همينطور لغو مجوزها و هدایت سرمایه گذاری ها به موارد معين از اختيارات وزارت مالی است. همچنين صدور مجوز و نظارت بر فعاليتهای بانكی که با ارزهایی به جز رینگيت مالزی انجام میشود، توسط اداره نظارت مالی لبوآن صورت میگيرد. بانک مرکزی یک رژیم مقرراتی و نظارتی توسعه یافته ریسک محور را به کار میگيرد که شامل برنامه های جامع نظارت محلی و نظارت خارج از محل در سطوح خرد و کلان است.

افغانستان

نظارت بانكی در افغانستان برعهده بانک مرکزی این کشور است. نظارت بانكی به صورت سازمان یافته در سال 1394 شمسی با تصویب قانون بانكداری افغانستان محقق شد. در این قانون به صورت جزئی و دقيق به بسياری از مسائل بانکها و نحوه نظارت بر آنها پرداخته شده است.