:
كمينه:۳°
بیشینه:۱۲°
به‌روز شده در: ۲۵ آذر ۱۳۹۶ - ۲۰:۲۷
توجه نکردن به ماهیت منابع و مصارف و افزايش وابستگي به نفت
روند استفاده از عواید نفتی در منابع عمومی به خصوص از سال 1385 به بعد کاهشی بوده است .این کاهش عمدتا به دلیل تحریم‌های نفتی، کاهش قیمت نفت و تلاش‌های مالیاتی دولت بوده است.
کد خبر: ۱۰۴۱۳۷
تاریخ انتشار: ۱۰ آذر ۱۳۹۶ - ۱۹:۰۶
اقتصاد گردان - محمدتقی فیاضی  پژوهشگر اقتصادي: بودجه مهم‌ترین ابزار سیاست‌گذاری دولت‌ها و جامع‌ترین بیان اولویت‌های عمومی هر کشوری است. بودجه بازتاب انتخاب‌های اقتصادی و اجتماعی کشور است. اینکه دولت بتواند نقشی را که مردم برای او تعیین می‌کنند ایفا کند، علاوه بر ملزومات دیگر نیازمند دو چیز است: الف) جمع‌آوری منابع مالی از اقتصاد به مقدار کافی و به شیوه‌یی مناسب؛ ب) به مصرف رساندن و تخصیص دوباره این منابع به شیوه‌یی مسوولانه و با رعایت کارایی و اثربخشی. دولت‌ها باید همواره رابطه متقابل میان درآمدها و مخارج یعنی رابطه میان پولی که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از مردم دریافت می‌شود و نحوه مصرف این پول به شیوه‌یی که تا حد امکان به ترجیحات مردم نزدیک باشد را در نظر داشته باشند.


اینکه ترجیحات مردم با چه سازوکاری محقق می‌شود، مسوولیت پاسخگویی سیاسی در قبال ترجیحات مردم چگونه تعیین می‌شود و عملکرد دولت چگونه تحت نظارت قرار می‌گیرد، همگی موضوعات بسیار مهمی در حوزه سیاست هستند که عمدتا تابع نظام سیاسی و حقوقی کشور و سازوکارهای اجرایی و نظارتی است.
در کشور ما با وجود گذشت حدود یک قرن از سابقه بودجه‌ریزی، اغلب کارشناسان و مسوولان بر این باورند که بودجه‌ریزی در کشور با مشکلات و آسیب‌های اساسی روبه‌روست. این مشکلات در حوزه‌های مختلف شکلی، اعتباری، اقتصادی، حقوقی، نظارتی و... مشاهده می‌شود. با وجود اتفاق نظر در خصوص این مشکلات و آسیب‌ها، اما بر سر راه‌حل‌ها یا فوریت اصلاحات در این حوزه حداقل در بین مسوولان کمترین اجماعی وجود ندارد.
گزارش حاضر در دو بخش تهیه شده است: در بخش اول تصویری از روند بودجه‌ریزی کشور در 15سال اخیر ارائه می‌شود. در بخش دوم گزارش ضمن مروری بر آسیب‌ها و مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور اشاره‌یی گذرا به برخی راه‌حل‌ها می‌شود و در نهایت 5پیشنهاد ساختاری برای اصلاح بودجه‌ریزی در کشور ارائه شده است.
 1. روندهای مهم ارقام و شاخص‌های بودجه‌ای کشور
1-1. تغییرات منابع و مصارف بودجه
هزینه‌های جاری کشور به ویژه از سال 1388 به بعد به‌شدت افزایش یافته است، در حالی که روند مخارج عمرانی کشور با فاصله زیاد روند ملایمی را داشته است (نمودار 1).
با تبدیل اعتبارات هزینه‌یی و عمرانی به قیمت‌های ثابت کاهش اعتبارات عمرانی به وضوح دیده می‌شود. هرچند هزینه‌های جاری به قیمت‌های واقعی در دو سال اخیر روند افزایشی داشته اما از سال 1385 به بعد کاهشی بوده به‌طوری که طی این سال‌ها همواره از بالاترین مقدار خود در سال 1385 پایین‌تر بوده و پیش‌بینی می‌شود در سال 1396 به رقم سال 1385 برسد (نمودارهای 2 و 3).
 عملکرد بودجه‌یی کشور نشان می‌دهد هر سال مقدار کم‌و کمتری از عواید حاصل از صادرات نفت خام به طرح‌های عمرانی برای ایجاد سرمایه‌های مولد اختصاص می‌یابد
(نمودار 4).
یکی از نشانه‌های سلامت بودجه اتکای آن به منابع پایدار و کاهش اتکا به منابع ناپایدار (مانند عواید نفتی و اوراق تعهدزا) است. روند بودجه کشور در تمام مقاطع زمانی مورد مطالعه نشان از اتکای بودجه به منابع ناپایدار دارد (نمودارهای 5 و 6). به‌طوری که در سال‌های 1388-1381 اتکا بیشتر بر استفاده از حساب ذخیره ارزی بوده است. در 1393-1389 دولت با فروش شرکت‌های دولتی بخشی از بودجه را تامین مالی می‌کرده و در سال‌های اخیر با فروش اوراق مالی این کار انجام می‌شده است (نمودار 6).
روند ترازهای بودجه‌یی در سال‌های اخیر در حال بدتر شدن بوده است. کسری بودجه (مابه‌التفاوت درآمدهای عمومی و هزینه‌های جاری) به خصوص از سال 1388 به بعد به‌شدت افزایش یافته است (نمودار 7).
2-1. برخی نسبت‌ها
مطالعه برخی نسبت‌های بودجه به فهم روند بودجه‌ریزی کشور کمک می‌کند. هزینه‌های جاری در طول سال‌های گذشته سهم بسیار بالایی از مصارف عمومی را به خود اختصاص داده است در حالی که سهم مخارج عمرانی از مصارف عمومی علاوه بر پایین ‌بودن به خصوص از سال 1390 به بعد روند کاهشی را نیز طی می‌کند

روند استفاده از عواید نفتی در منابع عمومی به خصوص از سال 1385 به بعد کاهشی بوده است .این کاهش عمدتا به دلیل تحریم‌های نفتی، کاهش قیمت نفت و تلاش‌های مالیاتی دولت بوده است.
 هرچند این روند مثبت تلقی می‌شود اما ترکیب منابع عمومی دولت نشان می‌دهد به ویژه در سال‌های اخیر کاهش سهم عواید نفتی از منابع عمومی تا حدودی با افزایش سهم اوراق مالی جبران شده است 
همان‌طور که گفته شد، این موضوع نشان از ناپایداری منابع دولت دارد که آثار آن بر اختصاص نیافتن اعتبار طرح‌های عمرانی مشهود است.
با وجود افزایش هزینه‌های جاری دولت اما سهم آن از تولید ناخالص داخلی در مقایسه با همین نسبت در دنیا نشان از فاصله نسبتا معنادار دارد 
به عبارت دیگر دولت سهم عمده منابع عمومی را به هزینه‌های جاری اختصاص می‌دهد اما در مقایسه با دنیا سهم نسبتا کمتری در اقتصاد دارد. از آنجا که بخش زیادی از هزینه‌های جاری صرف اموری مانند آموزش، بهداشت و پرداخت یارانه می‌شود، نسبت فوق نشان می‌دهد دولت نسبت به متوسط دنیا خدمات کمتری در این زمینه‌ها به مردم خود ارائه می‌دهد. البته با افزودن مساله کیفیت خدمات و نارضایتی مردم از آن موضوع قابل تامل‌تر می‌شود.
2. آسیب‌شناسی بودجه
بر اساس مطالعاتی که در سال‌های قبل در سازمان برنامه و بودجه انجام و در مرکز پژوهش‌های مجلس پیگیری و تکمیل شده، آسیب‌ها و مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور را می‌توان به شرح زیر خلاصه کرد:
1-2. وابستگی بودجه به نفت
بودجه دولت تا حدود زیادی به عواید حاصل از صادرات نفت وابسته است. این وابستگی در سال‌های اخیر و پس از تحریم‌های نفتی کشور و همین‌طور کاهش قیمت نفت کمتر شده اما همچنان بالاست. وابستگی بودجه به نفت در 5 سال اخیر (1395-1392) به‌طور متوسط بالغ بر 35 درصد بوده است.
مهم‌ترین اشکال این وابستگی این است که بیش از یک‌سوم منابع بودجه کشور تحت تاثیر عوامل به‌شدت ناپایدار (مانند قیمت نفت و در مقاطعی مقدار صادرات) قرار دارد. ناپایداری منابع بیشترین آسیب را به اجرا و تکمیل به موقع طرح‌های عمرانی می‌زند و در نتیجه کشور همچنان‌که شاهدیم با انبوه طرح‌های عمرانی نیمه‌کاره روبه‌روست که در نتیجه با عدم‌النفع برخی از آنها و قیمت‌تمام شده بسیار بالای این طرح‌ها مواجهیم.
2-2. توجه نکردن به ماهیت منابع و مصارف
وظایف دولت از حیث زمانی (یا تاریخی) یا از حیث منابعی که در اختیار اوست، متفاوت است. وظایف دولت از حیث زمانی به این معنی است که وظایف جاری دارد مانند برقراری نظم، دفاع از کشور، برقراری سلامت و فراهم کردن امکانات آموزش. اما در کنار این وظایف، رسالت تاریخی نیز دارد مانند رشد و توسعه که هدف نهایی حداکثر کردن رفاه نسل‌های فعلی و نسل‌های آینده است. همین معنا را از نظر ماهیت منابعی که در اختیار می‌گیرد نیز می‌توان بیان کرد. به عنوان مثال منابع نفتی ماهیت متفاوتی با درآمدهای مالیاتی دارد و برخورد با آن نیز باید متفاوت با این درآمدها باشد. در حال حاضر چنین نگاهی در دولت و مجلس وجود ندارد. هر آنچه دولت از منابع نفتی به دست می‌آورد، ابتدا صرف هزینه‌های جاری و اگر چیزی باقی ماند صرف طرح‌های عمرانی می‌کند.
البته جدا از عواید نفتی مثال‌های دیگری نیز می‌توان زد مانند منابع تامین اجتماعی یا منابع شرکت‌ها که بنا به ماهیت‌شان با آنها رفتار نمی‌شود.
3-2. کسری بودجه و گسترش بدهی‌های دولت
کسری بودجه دولت به طور ساده عبارت از کسری هزینه‌ها نسبت به درآمدهاست. به عبارت دیگر هر آنچه که دولت به طور خالص استقراض می‌کند(استقراض منهای بازپرداخت بدهی‌ها) کسری بودجه دولت است. در کشورهای نفتی مانند کشور ما علاوه بر کسری بودجه معمول از اصطلاح دیگری نیز تحت عنوان کسری بودجه غیرنفتی استفاده می‌شود که عبارت است از کسری بودجه معمول به علاوه خالص عواید حاصل از فروش نفت که دولت در بودجه استفاده می‌کند(یا تراز سرمایه‌یی). کسری بودجه دولت(چه کسری بودجه معمول و چه کسری بودجه غیرنفتی) همواره درحال افزایش بوده است.
کسری بودجه آثار و عوارضی مهمی بر بودجه و اقتصاد کشور دارد. مهم‌ترین تاثیر آن افزایش پایه پولی و تورم در جامعه است. اما آن ‌چیزی که باعث ایجاد کسری بودجه می‌شود عمدتا به دلیل آن است که محدوده وظایف دولت مشخص ‌نیست، هیچ ضابطه‌یی برای استفاده از منابع عمومی وجود ندارد و همانطور که در قسمت قبلی گفته شد به ماهیت منابع و مصارف توجه نمی‌شود.
4-2. افزایش سهم هزینه‌های جاری
سهم هزینه‌های جاری دولت به ویژه از زمان افزایش بی‌سابقه قیمت‌های نفت(سال 1389به بعد) به‌ شدت افزایش یافته و به مرز 90درصد مصارف رسیده است. مهم‌ترین اشکال این امر در این است که بخش زیادی از منابع دولت از محل عواید حاصل از صادرات نفت و در چند سال اخیر انتشار اوراق بدهی تامین می‌شود و افزایش سهم هزینه‌های جاری به این معنی است که دولت هر سال نسبت به سال قبل کمتر می‌تواند هزینه‌های جاری خود را از محل درآمدها(عمدتا مالیات‌ها) تامین مالی کند و بیشتر به منابع بین‌نسلی و در عین حال ناپایدار نفتی و اوراق بدهی متکی می‌شود.
5-2. درآمدهای اختصاصی
در مورد درآمدهای اختصاصی 2 اتفاق مهم افتاده است: (1) دامنه شمول این درآمدها و دستگاه‌های مصرف‌کننده افزایش یافته است؛ (2) اختصاصی کردن منابع عمومی بیشتر شده است. درحالی که کسب درآمدهای اختصاصی و مصرف آن تحت شرایط خاصی است اما در سال‌های اخیر از معنای واقعی خود خارج شده و در عمل بخشی از منابع عمومی به دستگاه‌های خاصی تحت عنوان درآمد اختصاصی تعلق می‌گیرد. مانند اختصاص بخشی از درآمدهای مالیاتی یا گمرکی به سازمان‌های وصول‌کننده. فراگیر شدن این موضوع به معنی از دست رفتن اقتدار سازمانی دولت و ایجاد مجمع‌الجزایری از دستگاه‌ها با استقلال مالی خاص است که در نهایت به بی‌انضباطی مالی می‌انجامد.
 6-2. بودجه شرکت‌های دولتی
با توجه به اینکه مرجع تصویب بودجه و صورت‌های مالی شرکت‌های دولتی هیات‌مدیره این شرکت‌هاست و حضور آنها در بودجه سالانه اطلاع خاصی در اختیار نمایندگان قرار نمی‌دهد اما مشخص نیست دلیل درج بودجه آنها در بودجه سالانه به شکل فعلی چیست؟ اختصاص اعتبار به شرکت‌های دولتی موضوعی است که با فلسفه بنگاه‌داری یعنی کسب سود مغایرت دارد همچنین تجویز اعطای وام از سوی بانک‌ها به شرکت‌های دولتی با منطق قانونی و اقتصادی سازگار نیست.
7-2. گسترش تشکیلات
با وجود تعدد و پراکندگی قوانین هیچ حد و مرزی از دایره بخش عمومی قابل تصور نیست و به هر دستگاه و به هر وظیفه‌یی که به هر دلیل طی دهه‌های گذشته بودجه تعلق گرفته باشد همچنان مشمول دریافت اعتبار و استفاده از منابع عمومی است. اقسام متنوعی از دستگاه‌ها در بودجه وجود دارد که بسیاری از آنها معنای قانونی ندارند مانند صندوق، سازمان، مرکز، بنگاه، نهاد، بنیاد، ستاد، معاونت، شرکت اقماری، کانون، هیات، دبیرخانه، انجمن، واحد، واحد تابعه، نهضت، اتاق، کمیته، کمیسیون، شعبه و...
8-2. نامعلوم بودن معیارهای استفاده از منابع عمومی
دستگاه‌های بی‌شماری در قانون بودجه وجود دارد که معلوم نیست هر یک دقیقا عهده‌دار چه بخشی از وظایف دولت(در معنای عام) است و براساس کدام قانون ایجاد شده است. نتیجه این کار بی‌انضباطی مالی و افزایش روز‌افزون هزینه‌های جاری دولت و افزایش کسری بودجه دولت است.
در قانون بودجه برخی کشورها(مانند ترکیه) اسامی سازمان‌های عمومی تابع دولت مرکزی، دستگاه‌های نظارتی و صندوق‌های تامین اجتماعی در قانون بودجه این کشور تعریف و احصا شده است. طبیعتا در این کشورها دستگاه‌های دیگری به جز دستگاه‌های فوق را نمی‌توان ایجاد کرد و در نتیجه از منابع عمومی نیز نمی‌توانند استفاده کنند.


9-2. تداوم وظایف سنتی دولت
با وجود تحولات سیاسی، اقتصادی و اجتماعی در دنیا و در کشور و با توجه به تغییر قانون اساسی کشور در سال 1358 هنوز هم دولت عهده‌دار وظایفی است که از قدیم عهده‌دار انجام آنها بوده است همچنین شیوه انجام این وظایف تغییر نکرده است. وجود بسیاری از شرکت‌های دولتی نشان‌دهنده این رویکرد در انجام وظایف دولت است. مثال عینی‌تر ارائه خدمات آموزشی توسط دولت است. درحالی که در دنیا هم کیفیت و هم شیوه ارائه این خدمات به ‌شدت متحول شده اما در کشور ما شیوه آموزش همچنان سنتی و نحوه ارائه این خدمات نیز فاقد هر نوع تحول و نوگرایی است(تکیه و تاکید بر محفوظات با استفاده از مدارس سنتی).
 10-2. تمرکز وظایف
با وجود تجربه‌های مثبت جهانی درباره تمرکززدایی هنوز در کشور این موضوع حل نشده است. درحالی که شاکله قانون اساسی بر تمرکز وظایف اداری تاکید دارد و واحدهای محلی مستقلی نیز تعریف نشده است، تلاش‌ها در جهت تمرکززدایی به نتیجه ملموسی نرسیده است.
11-2. تداخل وظایف
با وجود قابلیت تفکیک وظایف حاکمیتی، بازتوزیعی، عمرانی، تصدی‌گری و... از یک دیگر و اهمیت این موضوع از جهت انجام کار و ماهیت منابع و مصارف آنها هنوز مرز روشنی بین اینها وجود ندارد. از این روست که می‌بینیم دستگاهی مانند شهرداری هم خدمات عمومی در عرصه مدیریت شهری ارائه می‌دهد، هم کار بنگاه‌داری و بانکداری می‌کند، هم در کار درمان و اداره درمانگاه است و هم در کار تامین اجتماعی و نگهداری صندوق تامین اجتماعی. در مورد وزارتخانه‌ها نیز همین موضوع با شدت و ضعف‌هایی مصداق دارد.
12-2. باز بودن فرآیند چانه‌زنی تا پایان سال
فرآیندهای بودجه‌یی به گونه‌یی طراحی نشده که استقلال قوا در انجام وظیفه تضمین شود. مثال بارز این موضوع ابزار تخصیص بودجه است. درحالی که تصویب بودجه در مجلس به معنی پایان فرآیند چانه‌زنی بین دستگاه‌های مصرف‌کننده و سازمان مرکزی بودجه‌ریزی از یک‌ طرف و دولت و مجلس از طرف دیگر است اما در کشور ما با تصویب بودجه ماجرا همچنان ادامه پیدا می‌کند. مهم‌ترین آسیب این کار اختلال در اجرای وظایف دستگاه‌های اجرایی است.
13-2. روشن نبودن حقوق و اختیارات قوای مقننه و مجریه در انجام وظایف
علی‌القاعده مجلس وظایفی بر عهده دولت می‌گذارد و دولت موظف است آن وظایف را با کم‌ترین هزینه و بالاترین کیفیت انجام دهد. تمایز بین دولت‌ها در نحوه انجام این وظایف است. به عبارت دیگر اتخاذ راهبردهای مختلف با استفاده از سازماندهی دستگاه‌های اجرایی وجه ممیزه دولت‌ها مختلف است. مثال‌های زیادی از نوع می‌توان زد. تکلیف به دولت برای اختصاص قیر برای مالچ‌پاشی، صادرات گاز به کشورهای همسایه و اختصاص منابع آن برای گازرسانی به روستاها... تا ایجاد یا ادغام دستگاه‌های اجرایی که در تبصره‌های بودجه‌یی می‌آید و مشخص نیست چرا در این امور که صرفا کار اجرایی است، دخالت می‌کند.
14-2. قانون‌گذاری ضمن تهیه و تصویب بودجه
فقدان شفافیت، درج تبصره‌های نامربوط در قانون بودجه، اختلال در نظام حقوقی کشور، تغییرات عملی در سیاست‌های اقتصادی که در قانون برنامه توسعه اقتصادی پیش‌بینی شده است، رعایت نکردن موازین مقرر در قانون اساسی، صدور مجوزهای خاص برای انجام اموری که در قالب قانون برنامه پیش‌بینی نشده است، تامین اعتبار شرکت‌های زیان‌ده دولتی، تخصیص اعتبار مازاد بر پیش‌بینی برای اجرای طرح‌های عمرانی، تجویز تخلف از سایر قوانین و مقررات عام کشور از قبیل قانون محاسبات عمومی، قانون تجارت و قوانین دیگر، پیش‌بینی سازمان‌ها و هیات‌ها خاص که باعث تداخل صلاحیت مراجع مختلف در کشور می‌شود در زمره مهم‌ترین مشکلاتی است که قانون دانستن بودجه سبب آن بوده است.
15-2. ناقص بودن چارچوب قانونی فرآیند بودجه‌ریزی
هر چند طبق اصل(52) قانون اساسی«بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود از طرف دولت تهیه و برای رسیدگی و تصویب به مجلس شورای اسلامی تسلیم می‌گردد» اما تاکنون قانون مزبور تهیه نشده است بنابراین تهیه و رسیدگی و تصویب بودجه تابع یک ‌سری قوانین و مقررات گاهی متعارض است. قانون برنامه و بودجه مصوب 1351، قانون محاسبات عمومی، قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت و الحاقات آن، آیین‌نامه داخلی مجلس و... برخی از مهم‌ترین این قوانین هستند که هر یک برای بخشی از بودجه‌ریزی ضوابطی تعیین کرده‌اند.
16-2. ارتباط نداشتن سیاست‌های بودجه‌یی و سیاست‌های اقتصادی
بودجه به عنوان ابزار سیاست‌گذاری می‌تواند بر سطح اشتغال، ثبات نسبی قیمت‌ها، رشد اقتصادی، تراز پرداخت‌ها تاثیرگذار باشد. همچنین بودجه توزیع درآمد و ثروت را متاثر می‌کند و با تامین و صرف بودجه در موارد خاص می‌توان جهت‌گیری فعالیت‌های اقتصادی را به صورتی تعیین کرد که عدالت اجتماعی حاصل شود. بنابراین تحلیل‌های اقتصادی بودجه‌یی نباید صرفا گذشته‌نگر باشد بلکه باید با برخورداری از مدل‌ها و مکانیسم‌های مناسب نگاهی به آینده هم داشته باشد و با پیش‌بینی‌های کوتاه‌مدت بهترین سیاست‌ها را برای حصول به مناسب‌ترین مجموعه وظایف خود انتخاب کند.
بودجه کشور در حال حاضر قادر نیست ارتباط میان اقلام گوناگون بودجه را با سایر کمیت‌های اقتصادی روشن کند. در حالی که سیاست‌های مالی و پولی دولت از طریق بودجه بر متغیرهای اقتصادی اثر می‌گذارد، اما بودجه فاقد ارتباط روشنی میان این دو است.
17-2. تسلط بودجه بر سیاست‌های پولی
دهه‌هاست که استقلال بانک مرکزی و سیاست‌های پولی و مالی به رسمیت شناخته شده است اما در کشور ما وقتی بودجه دولت به نفت وابسته باشد متغیر مهمی ‌به‌نام نرخ ارز وارد بودجه می‌شود. این متغیر علاوه بر نقش حسابداری خود می‌تواند نقش تراز‌کننده بودجه را نیز داشته باشد. به این معنا که با افزایش شکاف منابع و مصارف دولت می‌تواند با افزایش نرخ تسعیر ارز به کاهش آن شکاف کمک کند. از طرف دیگر وجود احکام و تبصره‌های متعدد که بانک‌ها را مکلف به پرداخت تسهیلاتی به شرکت‌های دولتی یا اشخاص دیگر می‌کند، نمونه‌های بارزی از تسلط بودجه بر سیاست‌های پولی کشور است.
18-2. کاهش مداوم ارزش پول ملی برای تامین مالی بودجه
وابستگی بودجه به منابع ارزی ناشی از صادرات نفت و کسری فزاینده بودجه باعث فشار روی منابع بانکی و در نتیجه بدهی‌ دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌ها و در نتیجه بانک مرکزی می‌شود. به‌دلیل ناتوانی دولت در بازپرداخت بدهی‌های خود پایه پولی افزایش یافته و تورم در کشور افزایش می‌یابد.
19-2. افزایش بدهی‌های دولت
کسری بودجه و تسهیلات تکلیفی از جانب بانک‌ها به شرکت‌های دولتی، ناتوانی دولت در بازپرداخت اوراق مشارکت فروش رفته در سال‌های قبل، خالص مثبت فروش اوراق بدهی طی سنوات متوالی (فروش اوراق بیش از بازپرداخت این اوراق) باعث تجمیع و افزایش بدهی‌های دولت شده است. با گذر میزان بدهی‌ها از مرز بحرانی دولت ناتوان از ایفای تعهدات خود شده و ورشکسته تلقی می‌شود.
20-2. روشن نبودن محدوده سند بودجه
هیچ قانونی وجود ندارد که در آن محدوده بودجه و نوع اطلاعات مندرج در آن را مشخص کرده باشد. بنابراین اضافه کردن اطلاعات یا پیوست‌هایی به بودجه یا حذف آنها با واکنش قانونی از سوی مجلس مواجه نخواهد شد. بنابراین از منظر قانونی دولت نمی‌داند که باید چه اطلاعاتی را در اختیار مجلس قرار دهد (لایحه بودجه) و مجلس نیز نمی‌داند چه اطلاعاتی را از دولت درخواست کند، ضمن آنکه نمی‌داند در چه سطحی از اطلاعات ارائه شده باید ورود کرده و درباره آن تصمیم‌گیری کند (تصویب بودجه).
21-2. ابزارهای بودجه‌ای کارکرد مشخصی ندارد
برخی ابزار بودجه کارکرد مثبتی ندارد. به عنوان مثال اعتبارات دستگاه‌ها در مجلس مصوب می‌شود و سپس دستگاه‌ها برای آن اعتبارات شرح فعالیت نوشته (موافقتنامه) و اقدام به درخواست اعتبار می‌کنند، در حالی که علی‌القاعده باید این مسیر معکوس باشد یعنی تهیه و مبادله موافقتنامه باید قبل از تصویب آن در مجلس باشد. ابزار تخصیص نیز که باید در حالت معمول ابزاری برای به‌کارگیری اصل انعطاف بودجه‌یی باشد، به ابزار قدرت‌نمایی دولت هنگام اجرای بودجه تبدیل شده است.
22-2. تعریف طرح‌های عمرانی مشخص نیست
با توجه به سهم بالای عواید نفتی در بودجه دولت انتظار بر این است که دولت این عواید را به ثروت‌های بین‌نسلی و سرمایه‌گذاری‌های مولد تبدیل کند اما انبوه طرح‌های عمرانی در بودجه که گاهی حتی فاقد توجیه فنی و اقتصادی نیز هست (مانند احداث بسیاری از فرودگاه‌ها) نشان می‌دهد ضوابط مشخص و راهبردی برای تعریف و درج طرح‌های عمرانی در بودجه وجود ندارد.
23-2. تغییر مداوم طبقه‌بندی‌ها
تغییر مداوم طبقه‌بندی‌های بودجه‌یی بدون حفظ پیوستگی سری زمانی اطلاعات بودجه موجب گمراه شدن مسوولان و محققان در استفاده از این اطلاعات می‌شود. نمونه بارز این تغییر تبدیل امور چهارگانه مصارف به امور دهگانه بدون هیچ توضیحی از سال 1395 است. در سال‌های قبل نیز شاهد بوده‌ایم که اطلاعات عملکرد دستگاه‌ها یا پیوست استانی از بودجه حذف شده است یا طبقه‌بندی‌های بودجه تغییر کرده بدون آنکه توضیحاتی درباره ارتباط طبقه‌بندی‌های جدید با قدیم برای یکپارچگی و حفظ سری زمانی اطلاعات داده شده باشد.
24-2. تعدد مراجع نظارتی
در ایران بیش از 22 مرجع نظارتی وجود دارد که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم به‌ویژه در امور پرداخت‌ها و هزینه‌ها نظارت می‌کنند. با وجود این موضوع شاهد ناکارآمدی نظارت و حیف‌ومیل و سوء‌استفاده از منابع و اموال عمومی هستیم.
25-2. نامشخص بودن محدوده نظارت
نظارت به معنی بررسی کارهای انجام شده و نظر کردن به آنها از منظر تشخیص اینکه کارها مطابق ضوابط صحیح انجام گرفته و به ثمر نشسته یا خیر. نظارت و کنترل در بخش مالی تحت عنوان رسیدگی یا حسابرسی تعریف می‌شود. تعریف قانونی رسیدگی یا حسابرسی در قوانین و مقررات مالی ایران وجود ندارد.
26-2. روشن نبودن موازین و استانداردهای نظارتی
موازین و استانداردهای یکپارچه و یکسانی برای نظارت وجود ندارد. به عنوان مثال شاهد آن هستیم که بر بانک‌های دولتی هم بانک مرکزی، هم سازمان بورس و هم سازمان حسابرسی نظارت می‌کند اما این نظارت‌ها از وحدت رویه برخوردار نیست. از این رو می‌بینیم با وجود همه آن نظارت‌ها، بانک‌های مزبور دچار مشکلات اساسی هستند در حالی که در گزارش‌های دستگاه‌های نظارتی چنین چیزی مشاهده نمی‌شود.
27-2. ناکارآمدی نظارت عملیاتی
اگر هدف نظارت عملیاتی را ممانعت از انحراف حین اجرا از هدف‌های برنامه تلقی کنیم، با عدم موفقیت در این نوع نظارت مواجهیم. برخی از دلایل این ناکارآمدی عبارت است از عدم التزام دستگاه‌های اجرایی به رعایت قوانین و مقررات، ارتباط نداشتن برنامه و بودجه، فقدان مطالعات توجیهی پایه در طرح‌های عمرانی، شروع عملیات بیش از توان فنی و اجرایی دولت، عدم برآورد صحیح هزینه طرح‌ها، دخالت عوامل غیرکارشناسی در انتخاب طرح‌ها، ضعف سازمانی و نارسایی‌های قانونی.
3. پیشنهادهای ساختاری برای اصلاح بودجه‌ریزی کشور
همان‌طور که در مقدمه بیان شد با وجود اتفاق‌نظر کارشناسی بر وجود آسیب‌های بودجه‌ریزی کشور هنوز اجماعی بین مسوولان به‌ویژه قوای مقننه و مجریه در اتخاذ راهبردهای اساسی برای برون‌رفت از وضعیت فعلی وجود ندارد. براساس برخی مطالعات انجام شده می‌توان محورهای زیر را اساس اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور قرار داد.
1-3. تعیین دقیق محتوی و ساختار بودجه و تصریح صلاحیت‌های قوای سه‌گانه در فرآیند بودجه‌ریزی (تهیه، بررسی و تصویب، اجرا، گزارش‌دهی و نظارت)
ساختار و محتوای لایحه بودجه و اجزای آن (مانند قالب‌های اطلاعاتی) به روشنی در قانون تعیین شود. همچنین اختیارات، صلاحیت‌ها و تکالیف قوای مقننه و مجریه در فرآیند بودجه‌ریزی معین شود. فرآیندهای تهیه و تصویب و اجرای بودجه نیز به‌گونه‌یی تنظیم شود که ضمن درنظر گرفتن توان تجهیز منابع توسط دولت، هم نیازمندی‌های اعتباری و اولویت‌های سه قوه مدنظر قرار گیرد و هم چانه‌زنی دستگاه‌های اجرایی در فرآیند اجرای بودجه حذف شود.
2-3. تفکیک منابع و مصارف عمومی باتوجه به ماهیت آن
باتوجه به تفاوت عواید نفتی، مالیات‌ها، درآمد شرکت‌ها، منابع تامین اجتماعی، شهرداری‌ها و... با یکدیگر ضروری است ضمن حفظ وحدت خزانه این منابع از یکدیگر تفکیک شده و هر درآمدی به مصارف متناسب با خود اختصاص یابد. به عنوان مثال عواید نفتی صرفا صرف سرمایه‌گذاری‌های مولد شود، درآمدهای مالیاتی صرفا صرف اداره عمومی کشور شود و...
3-3. تعیین محدوده بودجه و دامنه اطلاعات موجود در آن
همه منابع و مصارف بخش عمومی (شامل دولت، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی و نظایر آن صرف‌نظر از نوع قوانین و مقررات مختلف برای وصول و مصرف منابع و صرف‌نظر از جایگاه حقوقی و اساسنامه‌یی یا شکل سازمانی باید در بودجه کل کشور به‌طور شفاف و دقیق لحاظ شود. همچنین تعهدات و مخارج اجتناب‌ناپذیر از منابع قابل تصمیم‌گیری تفکیک شود، به‌طوری که مشخص شود دولت و مجلس قرار است چه کارهای قبلی را ادامه دهند، کدام‌یک از کارهای قبلی را متوقف کنند و چه کارهای جدیدی شروع کنند.
4-3. تمرکززدایی و انعطاف در اداره امور بخش عمومی
باید روسای دستگاه‌های اجرایی بتوانند با حفظ مسوولیت خود، اختیار انجام وظایف قانونی دستگاه‌های متبوع را به مدیران دارای صلاحیت تفویض کنند و این مدیران بتوانند اجرای ماموریت‌های قابل واگذاری را به شهرداری‌ها یا بخش خصوصی واگذار کنند.
5-3. طراحی نظام‌ گزارش‌دهی و نظام نظارتی مناسب
باید گزارش‌های نظارتی ماهانه‌، فصلی، 6 ماهه و سالانه توسط دولت در قالب‌های معین تهیه و دراختیار مجلس شورای اسلامی قرار می‌گیرد. ارزیابی عملکرد بخش عمومی از نظر مطابقت عملیات انجام شده توسط دستگاه‌ها با اهداف و ماموریت‌های قانونی و صرفه اقتصادی و کارایی و اثربخشی عملیات دستگاه‌ها نیز مدنظر قرار ‌گیرد.
نام:
ایمیل:
* نظر: